Journal articles on the topic 'Fait du prince (droit administratif)'

Le silence de l’Administration en droit administratif français a fait l’objet d’une récente réforme qui renverse le principe du silence valant rejet de la demande. Alors que le silence est habituellement étudié globalement, il semble qu’il peut être analysé du point de vue de sa signification et du point de vue de son sens. La signification du silence est une fiction d’une décision administrative qui a été prise malgré l’inertie de l’Administration. Le sens du silence s’apparente à une présomption de rejet ou d’acceptation de la demande, selon les époques. Mais le jeu du principe et des exceptions est obscurci par la succession des textes, à tel point qu’ils se distinguent difficilement. Sous ces deux acceptions du silence, la réforme, présentée comme simplificatrice et favorable aux administrés, est empreinte de complexité et de contradictions.

Bien que la Charte canadienne des droits et libertés ait généré dans un premier temps surtout de la jurisprudence criminelle, il est à prévoir qu'elle exercera aussi une influence considérable sur le droit administratif. Elle ne changera pas beaucoup le droit relatif au contrôle judiciaire de l'Administration, mais par rapport à un droit administratif conçu plus largement il ne fait pas de doute qu'elle va produire des effets substantiels. Le présent article a pour objet principal l'article 8 de la Charte, qui protège contre les fouilles, perquisitions et saisies abusives. Il analyse cette disposition en référant à des situations spécifiques en matière d'impôt, de monopoles, d'immigration, de douanes et d'étiquetage. L'auteur en arrive à la conclusion que la Charte a d'une certaine façon constitutionnalisé la pratique et les procédures administratives. L'administration ne doit désormais exercer que les pouvoirs qui sont absolument nécessaires pour s'acquitter des tâches que lui confie le parlement. Les mécanismes de mise en oeuvre des lois doivent d'autre part être conçus en fonction de situations normales et non pas en fonction des pires hypothèses.

La Commission des droits de la personne du Québec est un organisme administratif chargé d’appliquer la Charte des droits et libertés de la personne mise en vigueur en 1976. Cette Charte est une loi fondamentale, en premier lieu, par l’étendue des droits qu’elle consacre : droits fondamentaux classiques, dont le droit à l’égalité, droits politiques, judiciaires et droits économiques et sociaux; en second lieu, parce que les dispositions de la Charte sur le droit à l’égalité et sur les droits judiciaires prévalent sur toute disposition d’une loi postérieure à moins que le législateur n’ait exprimé explicitement son intention contraire, en disant que la loi s’applique malgré la Charte. Pour promouvoir les principes de la Charte, la Commission prend les moyens suivants. Quand une personne ou un groupe de personnes se plaint d’un acte de discrimination, soit de la part de l’État, soit de la part d’une personne privée, elle fait enquête, et pour cela elle peut contraindre toute personne à témoigner devant elle. Elle tente la conciliation entre les personnes en cause et, en cas d’échec, recommande formellement la cessation de l’acte reproché, l’accomplissement d’un acte ou le paiement d’une indemnité. En dernier recours, elle prend fait et cause de la victime et s’adresse aux tribunaux pour obtenir une injonction ou l’indemnité dont elle avait recommandé le paiement. Organisme essentiellement administratif, la Commission est parfois qualifiée d’organisme quasi judiciaire, notamment quand elle décide de sa compétence et contraint les témoins. Outre l’exercice de ses pouvoirs d’enquête, la Commission analyse la législation québécoise en fonction de sa conformité aux principes de la Charte et fait des recommandations au gouvernement. Enfin, la Commission coopère avec les groupes, reçoit leurs suggestions, fait de l’éducation aux droits de la personne, devenant ainsi, de par la volonté même du législateur québécois, un agent de changement social.

La Cour du Québec est aujourd’hui une juridiction impressionnante par l’ampleur et la diversité de ses attributions en matière tant civile que criminelle et pénale, mais aussi dans des matières de droit administratif ou qui ont un aspect de droit administratif. Quelle est la vocation véritable de cette cour ? Récemment une division administrative et d’appel a été créée. Il y a une controverse au sujet de la signification de l’appel à cette cour civile qui n’est pas une cour supérieure… Il y a eu plusieurs tournants décisifs dans l’histoire contemporaine de cette cour. En 1965, la jurisprudence a permis un élargissement considérable de sa juridiction civile, ce qui a inclus des matières comme les contrats administratifs ou la responsabilité civile de l’Administration. Par contre, en 1972 la Cour suprême du Canada a amputé la Cour du Québec d’une de ses attributions traditionnelles en droit municipal, soit la contestation des règlements municipaux pour cause d’illégalité. Le rôle spécifique de la Cour du Québec comme instance d’appel en droit administratif a été étudié dans le rapport Dussault en 1970, le livre blanc de 1975, le rapport Ouellette en 1987 et le rapport Garant en 1994. Au cours de la décennie 70, le législateur continuera de créer des droits d’appel à la Cour, mais surtout il crée d’importants tribunaux administratifs d’appel, tels que le Tribunal du travail, le Tribunal des transports ou le Tribunal des professions où il fait siéger les juges de la Cour. La Cour est devenue la plus imposante institution judiciaire au Québec : 270 postes de juges réguliers et 33 postes de juges de paix magistrats. Depuis les années 60, la Cour a bénéficié d’un parti pris très favorable de la part du législateur québécois. En 1996-1997, la Cour a été amputée de certaines juridictions d’appel au profit du Tribunal administratif du Québec, mais elle est restée un important tribunal d’appel dans des domaines variés : expropriation, impôt sur le revenu, fiscalité municipale, contentieux électoral, territoire agricole, déontologie policière, logement, accès à l’information… ; elle entend des contestations provenant de plusieurs tribunaux administratifs. Or la grande question de l’heure est de préciser la portée de ce contrôle judiciaire par comparaison avec celui de la Cour supérieure…

Le droit de la responsabilité extracontractuelle de l'Administration publique présente de sérieuses lacunes. Une réforme apparaît nécessaire à de nombreux auteurs québécois, canadiens, anglais et américains. Ces auteurs peuvent se regrouper en trois catégories : les défenseurs de l'application accrue du droit privé, les partisans de la création d'un régime mixte et, enfin, les auteurs proposant l'institution d'un régime entièrement autonome de droit public. Deux réformes fondées sur le droit administratif français et proposées par les partisans de la création d'un régime mixte se révèlent particulièrement intéressantes, soit le principe de faute de service et le principe de responsabilité reposant sur le principe d'égalité devant les charges publiques et accordant l'indemnisation du préjudice revêtant un caractère spécial et anormal. À l'occasion de la réforme du Code civil, ces deux réformes pourraient-elles être introduites par les tribunaux ? Une interprétation large et libérale de la notion floue de la faute, telle qu'elle est reformulée dans l'article 1457 du Code civil du Québec, permettrait aux tribunaux de considérer que l’Administration publique a commis une faute lorsqu'elle fait subir à une victime un préjudice spécial et anormal. Cependant, il n'apparaît pas que la réforme du Code civil permette d'accélérer la tendance vers l'assouplissement de la règle de l'individualisation de la faute en matière de responsabilité administrative.

Au cours des dernières années les règles juridiques applicables en matière de responsabilité municipale ont fait l’objet de bouleversements importants. Plus particulièrement, cet article concerne la responsabilité municipale applicable en matière de permis de construction. Ce sujet soulève de multiples questions fondamentales auxquelles l’auteure tente de répondre. De plus, le permis de construction affectant à maints égards la vie quotidienne des administrés, il est pertinent de se questionner précisément à ce sujet. Dans un premier temps, l’auteure aborde la question des règles applicables à la responsabilité extracontractuelle des municipalités. Elle fait le rappel des règles élaborées par la Cour suprême dans l’affaire Laurentide Motels Ltd. c. Ville de Beauport. Selon le cas, les règles du droit public ou du droit privé s’appliquent en cas de faute commise par la municipalité. L’auteure aborde aussi la question de la délégation du rôle et des responsabilités confiés au fonctionnaire municipal qui délivre les permis de construction. Elle se penche sur la nature de ce pouvoir confié au fonctionnaire, en se demandant s’il s’agit d’un acte administratif ou quasi judiciaire. Après avoir exposé ces grands principes, l’auteure analyse les conditions d’établissement de la responsabilité relative au permis de construction. À cet égard, elle expose les obligations du préposé au permis de construction, ainsi que le degré qui leur est applicable (obligation de moyen ou de résultat). L’auteure discute ensuite de la détermination de la responsabilité. Elle analyse l’application des éléments constitutifs de la responsabilité, faute, lien de causalité et préjudice, dans le cadre du permis de construction. En terminant, elle illustre l’application des règles relatives à la responsabilité municipale en matière de refus illégal ou d’émission illégale de permis de construction par le biais de décisions jurisprudentielles rendues en la matière.

La proportionnalité a le « vent en poupe »… que voilà un bel euphémisme! Depuis son introduction dans le Code de procédure civile, le principe de proportionnalité a envahi le droit et les esprits avec une aisance déroutante (art 4.2 Cpc). Cette situation devrait encore s’accentuer avec l’adoption du nouveau Code de procédure civile, qui fait de la proportionnalité une véritable « philosophie ». Seulement, ne dit-on pas que derrière toute réussite se cache un chemin? Ceci se vérifie merveilleusement pour la proportionnalité. Du Code d’ Hammourabi au droit administratif prussien, en passant par les Anciens et le Siècle des Lumières, la proportionnalité imprègne le droit depuis la nuit des temps — quoique sous des appellations variées et voilées. Le présent article vise donc à proposer une histoire de la proportionnalité dans un contexte juridique. L’objectif est ambitieux, à la limite du périlleux. Aussi, la flèche du temps sera scindée en trois époques successives. Premièrement, la phase prémoderne marque les balbutiements de la proportionnalité tant sur le plan philosophique que normatif. Deuxièmement, la phase moderne révèle une différence de réception de la proportionnalité entre le droit public et le droit privé. Troisièmement, la phase post-moderne se caractérise par une propagation exponentielle de la proportionnalité au sein de l’ensemble des branches du droit et des ordres juridiques. Au bout du compte, ce travail se veut démontrer que la proportionnalité est certes un domaine de recherche éclaté, mais dont les fragments ont beaucoup en commun.

This article examines the role of administrative adjudication in the United States constitutional system. It begins by noting that such adjudication fits uncomfortably within a system of divided powers. Administrative judges, including administrative law judges [ALJs] (who have the highest level of protection and status), are considerably more circumscribed than ordinary Article III judges. Indeed, administrative judges are usually housed in the agencies for which they decide cases, rather than in independent adjudicative bodies, and they do not always have the final say regarding the cases they decide. In many instances, the agency can appeal an adverse administrative judge’s decision directly to the head of the agency, and the agency head retains broad power to overrule the administrative judge’s determinations. In other words, the agency can substitute its judgment for that of the administrative judge regarding factual determinations, legal determinations, and policy choices. As a result, many administrative adjudicative structures involve difficult tradeoffs between independence, political control, and accountability. This article examines issues related to the status and power of administrative judges, as well as the constraints that have been imposed on administrative adjudicative authority, and explores whether those constraints continue to serve the purposes for which they were originally imposed.Cet article examine le rôle du règlement de différends dans le domaine administratif dans le cadre du système constitutionnel des États-Unis. Il note d’abord qu’une telle façon de régler les différends cadre difficilement avec un système où les pouvoirs sont divisés. Les juges administratifs, y inclus les juges de droit administratif (qui jouissent du niveau le plus élevé de protection et de statut), sont considérablement plus restreints que les juges ordinaires sous l’Article III. En effet, les juges administratifs sont d’habitude logés dans les agences pour lesquelles ils décident les cas, plutôt qu’au sein d’organismes indépendants de règlement de différends, et ils n’ont pas toujours le dernier mot dans les cas qu’ils jugent. Dans bien des cas, l’agence peut porter en appel directement au chef de l’agence une décision défavorable d’un juge administratif, et le chef de l’agence possède de vastes pouvoirs pour annuler la décision du juge administratif. En d’autres mots, l’agence peut substituer son jugement à celui du juge administratif quant aux décisions de fait, aux décisions de droit et aux choix de politiques. Par conséquent, plusieurs structures de règlement de différends dans le domaine administratif comportent des compromis difficiles entre l’indépendance, le contrôle politique et l’obligation de rendre compte. Cet article examine des questions se rapportant au statut et au pouvoir de juges administratifs, ainsi qu’aux contraintes qui ont été imposées sur l’autorité de régler des différends dans le domaine administratif, et explore la question à savoir si ces contraintes continuent à servir les buts pour lesquels elles ont été imposées originellement.

L’auteur, rapporteur général au XIIIe Congrès de l’Académie internationale de droit comparé, présente, en deux parties, le droit positif actuel en matière de responsabilité médicale et les perspectives d’avenir qui se dégageaient du rapport final des différents pays participants. Grand sujet d’actualité et de préoccupations, puisque faisant l’objet d’une augmentation sensible des poursuites et des primes d’assurances de façon générale malgré une évolution marquée dans les progrès accomplis dans ce domaine, la responsabilité médicale demeure toujours difficile à être qualifiée. Comme l’auteur le souligne, bien que le problème n’est que théorique... dans les pays socialistes, la question reste entière dans les autres pays le plus souvent dans la mesure où le traitement subi par le patient n’a fait l’objet d’aucun consentement de sa part. La responsabilité peut alors être délictuelle ou légale, de droit civil ou administratif, ou bien civile opposé à pénale (le degré de la faute devient alors important). Cependant, qu’elle soit contractuelle ou légale, la responsabilité « classique », c’est-à-dire non soumise à un régime particulier d’exception, requiert partout trois éléments : une faute, appréciée objectivement, un lien de causalité, posant en lui-même de complexes problèmes de déterminations, et un préjudice. L’auteur analyse ensuite les différents régimes de responsabilité, passant par la responsabilité pour autrui, retrouvé le plus souvent dans le cadre de la subordination effective d’auxiliaires médicaux au médecin lorsqu’ils agissent sous leurs ordres ou de l’hôpital lui-même, et la responsabilité du fait des choses. Il enchaîne avec une étude de la mise en oeuvre de cette responsabilité pour terminer avec les différentes options de régime de compensation qui sont alors comparées et critiquées.

<p>Catherine Nicolaou - Irène Christou</p><p> Les conceptions des Byzantins sur l'exercice du pouvoir par des femmes (780-1056) </p><p>Au cours de l'histoire de Byzance, et spécialement pendant la période méso-byzantine, les circonstances conduisirent à la dignité suprême de l'Empire un certain nombre de femmes qui se voyaient ainsi investies par définition du droit et du devoir de prendre des décisions sur des questions politiques aussi bien qu'ecclésiastiques. L'identité féminine des impératrices qui administrèrent l'Empire de 780 (Irène l'Athénienne) jusqu'à la mort de Théodora de la dynastie macédonienne (1056), leur avènement au trône, la façon dont elles exercèrent le pouvoir et surtout les réactions des contemporains au fait que le pouvoir était exercé par des femmes, voici les sujets examinés ici. </p><p>Nous constatons que les auteurs byzantins ont toléré l'existence des impératrices comme une nécessité. Ils ont ressenti le besoin de la justifier lorsque le bénéfice qui en découlait était considérable (par exemple la restauration du culte des images) et se sont gardés de s'y étendre plus amplement (par ex. Zoé Carbonopsina). Leur attitude tolérante découle de la conception d'une continuité dynastique de plus en plus ancrée dans les esprits. L'institution de la Régence qui s'instaure dans la période méso-byzantine, avec la participation de la mère du prince comme représentante unique de celui-ci ou comme membre du conseil de régence du prince mineur, contribua à faire admettre les femmes au pouvoir, surtout pour des raisons de légitimité. Au contraire, les peuples étrangers, comme les Bulgares et les Occidentaux, essayèrent d'obtenir des profits politiques du fait que le trône était occupé par des femmes: certains considéraient que leur règne était faible, d'autres contestaient leur droit d'être légitimement à la tête de l'Empire. </p><p> </p>

RÉSUMÉL'histoire politique immédiate de l'obligation scolaire québécoise au milieu des années 1940 donne l'impression d'un sursaut d'activité démocratique et d'ouverture des élites, au nom des droits des parents et des droits des ouvriers, des droits universels de l'homme et des droits des femmes. En définitive, cependant, la loi semble avoir assuré le maintien des structures du marché et consolidé le pouvoir des dirigeants politiques, en enchâssant dans la législation un «droit universel des enfants à l'instruction » réduit et détourné en regard des larges mouvements d'appel à la justice du temps de la guerre. À long terme, ces années d'activité politique d'une densité remarquable ont laissé des marques durables sous la forme, d'une part, d'un accroissement significatif de l'appareil administratif public qui allait permettre de suivre le statut de chacun des enfants. D'autre part, en marge du mouvement quantitatif d'élévation des taux de scolarisation, le droit universel des enfants, tout ambigu qu'il fût, allait jouer en faveur de transformations qualitatives des obligations familiales, de la politique scolaire et, plus précisément pour notre propos, des liens entre les familles et l'école. Dans ce climat d'intervention accrue de l'État, parents et enfants ont trouvé des moyens matériels et politiques nouveaux d'émancipation individuelle, en même temps qu'ils ont fait face à des fonctionnaires incontournables, tatillons et, dans des cas extrêmes, envahissants et destructeurs.

En 1977, l'arrêt Duquet c. Ville de Ste-Agathe-des-Monts a réduit radicalement le formalisme qui entourait jusque-là au Québec l'octroi du jugement déclaratoire sur requête. Suite à Duquet, d'autres arrêts de la Cour suprême ont contribué à accentuer ce mouvement et, certainement en droit public, le recours au jugement déclaratoire est devenu une simple option, dont l'emploi ne devrait pas pouvoir influencer le sort d'un litige. Cette évolution doit être placée dans le contexte d'un abandon presque total des anciens recours qui compliquaient et rendaient pratiquement aléatoire notre droit administratif. Cependant, on doit remarquer une réticence, de la part de plusieurs juges, à accepter sans réserve les conséquences de Duquet. Le pouvoir d'annuler des lois ou des règlements fait parfois l'objet de restrictions. Les mots "intérêts immédiats", de l'article 453 du Code, reçoivent parfois une interprétation restrictive, et même l'absence d'une "difficulté réelle", dans un sens étroit et technique, peut présenter un danger. Ces tendances sont loin d'être universelles, mais elles peuvent avoir pour résultat d'engendrer chez les avocats une méfiance qui reléguerait l'article 453 à la dernière place parmi tous les recours, alors que le juge Pigeon, dans Duquet, avait souhaité qu'il soit "largement applicable". Le but de cette note est de démontrer qu'il n'existe aucune raison, qu'elle soit purement juridique ou pratique, défavoriser de nouvelles restrictions à l'octroi du jugement déclaratoire : Duquet devrait être accepté dans son sens le plus large.

Ce texte fait le point sur l’état de la législation économique applicable aux entreprises à participation étrangère exploitées sur le territoire chinois. Il expose d'abord les différentes modalités que peut revêtir l'investissement étranger en Chine : coentreprises à capitaux chinois et étrangers, entreprises coopératives, entreprises à capitaux étrangers, exploitation pétrolière coopérative, actions de sociétés chinoises émises sur les marchés internationnaux, conventions build, operate and transfer, commerce de compensation. L'auteure décrit ensuite le contenu essentiel des textes du droit chinois conditionnant le choix d'un domaine d'investissement, l'approbation administrative des projets et le choix d'une structure juridique. Tous les domaines d'investissement ne sont pas ouverts au même degré aux participations étrangères. Quant aux processus d'examen administratif des projets, au niveau local et central, il tend à se différencier selon les domaines d'investissement et les types de structure juridique, mais sa lenteur représente encore un problème sérieux. Enfin, en ce qui concerne les structures juridiques, la société par actions s'offre maintenant comme canal d'investissement, à côté de la société à responsabilité limitée. Le texte donne enfin un aperçu du régime douanier et fiscal applicable aux entreprises à participation étrangère, ainsi que des règles de contrôle des exportations et des changes.

Résumé Cet article présente les résultats d'une observation en situation de six audiences de révision de cures fermées tenues par le Tribunal administratif du Québec. Toutes les audiences observées concernaient des individus jugés dangereux. En procédant à une analyse thématique des témoignages et des interrogatoires des acteurs (psychiatre traitant, avocat du tribunal, avocat de l'appelant, psychiatres experts), l'auteure cherche les signes et les repères que les acteurs empruntent pour statuer sur la dangerosité de l'appelant. Les résultats de l'observation révèlent qu'il n'y a pas de critère objectif émergeant de l'audience et que la façon dont se définit la dangerosité de l'individu est abstraite et vague. En fait, ce n'est que dans la décision écrite rendue à l'issue des audiences que l'on voit apparaître les premiers propos sur la dangerosité. L'audience met en scène des acteurs de la psychiatrie et du droit qui s'entretiennent entre eux non pas sur la dangerosité mais plutôt sur l'implicite d'une thérapeutique obligatoire que doit partager avec eux l'appelant. Dans la décision écrite, c'est ce qui émerge de ce discours sur la thérapeutique qui semble être retraduit en termes de dangerosité.

L'harmonisation du droit de la sécurité sociale comporte, dans le contexte canadien et québécois, une triple dimension internationale (par rapport au droit social international et au droit des États-Unis), fédérale (harmonisation des droits des provinces entre eux et avec le droit fédéral) et interne (entre les divers régimes de sécurité sociale en droit québécois). La dimension fédérale est celle qui suscite le plus d'intérêt et de difficultés. Le processus d'harmonisation du droit dans le cadre fédéral est habituellement multilatéral. Dans le secteur de l'assurance-vieillesse, invalidité et survivants se présente cependant un processus d'harmonisation bilatéral entre le Régime des rentes du Québec (RRQ) et le Régime de pensions du Canada (RPC). Le processus d'harmonisation multilatéral est tantôt dirigé, tantôt spontané. Dans certains secteurs comme l’assurance-maladie ou l'assistance sociale, le gouvernement fédéral a recherché une certaine « normalisation » des régimes provinciaux en contrepartie d'une contribution financière de sa part à ces régimes. Une législation-cadre fédérale énonce alors les « normes » auxquelles les régimes provinciaux doivent rester conformes. Le contrôle administratif de cette conformité implique une restriction de l’autonomie des provinces dans ces secteurs de leur compétence. Mais la jurisprudence récente met par contre en relief les obligations que comporte pour l'État fédéral cette intervention en vue de l'harmonisation. Dans d'autres secteurs comme l'indemnisation des lésions professionnelles, le processus d'harmonisation multilatéral est spontané et dénué de contrainte juridique. Il découle simplement de l'imitation, de l'émulation ou de la concurrence entre provinces. Le secteur de l’assurance-vieillesse, invalidité et survivants se distingue à la fois par le caractère bilatéral du processus d'harmonisation que l'on y observe et par le degré élevé d'harmonisation que ce processus a permis de conserver depuis 25 ans entre le RRQ et le RPC. Les particularités de ce secteur s'expliquent par le cadre constitutionnel et politique dans lequel les deux régimes ont été mis en place, par les caractéristiques communes à ces régimes sur les plans du financement et des prestations, et par la présence de dispositifs régulateurs concernant la prévision actuarielle, les modifications législatives et la coordination entre les régimes. L'efficacité variable du processus d'harmonisation peut être constatée sur six points où l'évolution du RRQ et du RPC a été soit convergente, soit divergente : la définition de l'invalidité ; la fixation du taux de cotisation ; la reconnaissance des unions de fait ; le partage des crédits de rente en cas de divorce ou de séparation des conjoints ; la non-comptabilisation des périodes d'inactivité professionnelle due aux responsabilités parentales ; et le traitement des recours. Sur certains de ces points, on peut constater que le processus bilatéral fait une certaine place aux dimensions internationale et interne de l'harmonisation. L'analyse des processus d'harmonisation qui existent en droit de la sécurité sociale au Canada et au Québec tend à confirmer que les perspectives d'harmonisation, dans cette branche du droit, sont fonction d'un ensemble de facteurs : l'influence de considérations politiques, surtout si elles sont étrangères à la politique sociale ; la participation respective des responsables techniques et des autorités politiques au processus d'harmonisation ; le nombre départies engagées dans le processus ; le poids des considérations économiques ; la préexistence d'un certain degré d'harmonisation. Par ailleurs, l'expérience de l'harmonisation entre le RRQ et le RPC pourrait être une référence utile dans la définition du cadre futur des rapports politiques et économiques entre le Québec et le Canada anglophone.

Au Québec, le législateur a décidé de confier la résolution des litiges naissant des baux résidentiels à un tribunal administratif, la Régie du logement, plutôt qu’aux tribunaux civils ordinaires. Par la Loi sur la Régie du logement, L.Q. 1979, c. 48, celle-ci se voit attribuer une compétence dévolue jusque-là à un autre tribunal administratif, la Commission des loyers, compétence qui s’exerçait principalement en matière de contrôle des loyers et d’exercice par le locataire de son droit au maintien dans les lieux loués. La Loi attribue également à la Régie le pouvoir de connaître toute demande relative au bail d’un logement qui était jusque-là de la compétence de la Cour provinciale : réclamation de loyer, résiliation de bail par exemple. En plus de ses attributions de type quasi judiciaire, la Régie se voit confier d’autres fonctions : information, conciliation, régulation. Ainsi, elle doit informer les locataires et les propriétaires sur leurs droits et obligations. Elle assume ce mandat de deux façons : par une information de masse faisant appel aux différents médias de communication : imprimé, radio, télévision, ..., et par une information personnalisée, par le biais d’une aide individuelle apportée à chaque personne qui en fait la demande. La Régie doit également tenter d’amener la solution des conflits par la voie de la conciliation. Ses efforts se sont jusqu’à maintenant concentrés surtout sur la conciliation en matière de détermination du loyer. Organisme de régulation, la Régie l’est par le rôle que l’État lui attribue en matière de contrôle des démolitions de logements, des transformations d’immeubles loués en copropriété et des aliénations d’immeubles situés dans des ensembles immobiliers où de tels gestes ne peuvent être posés que moyennant une autorisation préalable de la Régie. Celle-ci doit décider en fonction de l’opportunité compte tenu de l’intérêt public et de l’intérêt des parties. Pour rendre la Régie facilement accessible au justiciable, on y a prévu une procédure simplifiée et un coût réduit. Les règles de preuve qui s’appliquent sont celles du Code civil, avec un certain assouplissement, en particulier en matière d’admissibilité de la preuve testimoniale.

This essay uses Justice Scalia’s and Breyer’s dueling opinions in FCC v. Fox Television Stations, Inc. (2009), as a vehicle for exploring the contested relationship between politics and policy change in administrative law. In Fox, a five – justice majority led by Justice Scalia insisted that an agency’s abandonment of an old policy position in favor of a new one should survive review for arbitrariness so long as the agency explains why its new position is reasonable. A different five – justice majority (yes – that adds up to ten) led by Justice Breyer thought that Justice Scalia’s stance left too much room for politicization of policymaking. To curb such influence, Justice Breyer insisted that an agency, to justify abandoning an old policy, must explain why it was reasonable to change from its old policy to the new one. Neither of these two approaches in Fox hits quite the right note. Justice Scalia’s view unduly minimizes the problem of politicization. Justice Breyer’s solution seems formalistic and easy to evade. A better way forward may lie in combining Justice Scalia’s simpler framework with Justice Breyer’s more suspicious attitude. Taking a cue from Justice Frankfurter in Universal Camera, the courts should respond to the potential for excessive politicization of agency policymaking not with more doctrinal metaphysics but with a suspicious “mood.”Cet article se base sur les opinions adverses des juges Scalia et Breyer dans FCC v. Fox Television Stations Inc. (2009) comme véhicule pour explorer le rapport contesté entre la politique et les changements de politiques en droit administratif. Dans Fox, une majorité de cinq juges dirigée par le juge Scalia a insisté que l’abandon d’une ancienne politique par une agence en faveur d’une nouvelle politique devrait survivre à un examen pour juger si elle est arbitraire en autant que l’agence explique pourquoi sa nouvelle politique est raisonnable. Une autre majorité de cinq juges (oui – cela fait dix) dirigée par le juge Breyer a trouvé que la position du juge Scalia laissait trop de place à la politisation de l’élaboration de politiques. Pour enrayer cette influence, le juge Breyer a insisté que l’agence, pour justifier l’abandon d’une ancienne politique, doit expliquer pourquoi il était raisonnable de changer de l’ancienne à la nouvelle. Ni l’une ni l’autre de ces approches n’est tout à fait dans la note. L’avis du juge Scalia minimise trop le problème de politisation. La solution du juge Breyer semble formaliste et facile à contourner. Une meilleure façon d’avancer serait peut – être de combiner le cadre plus simple du juge Scalia avec l’attitude plus soupçonneuse du juge Breyer. En suivant l’exemple du juge Frankfurter dans Universal Camera, les tribunaux devraient réagir contre le potentiel de politisation excessive de l’élaboration de politiques par une agence non pas avec une métaphysique plus doctrinale mais avec une «disposition» soupçonneuse.

Evaluating the success of adjudicative tribunals is an important but elusive undertaking. Adjudicative tribunals are created by governments and given statutory authority by legislatures for a host of reasons. These reasons may and often do include legal aspects, policy aspects and partisan aspects. While such tribunals are increasingly being asked by governments to be accountable, too often this devolves into publishing statistics on their caseload, dispositions, budgets and staffing. We are interested in a different and more basic question – are these tribunals successful? How do we know, for example, whether the remedies ordered by a tribunal actually do advance the purposes for which it was created? Can the success of an adjudicative tribunal be subject to meaningful empirical validation? While issues of evaluation and accountability cut across national and jurisdictional boundaries, the authors argue that this type of question can only be addressed empirically, by actually looking to the practice of a particular board or boards, in the context of a particular statute or statutes, and in particular jurisdictions at particular times. Such accounts can and should form the basis for comparative study. Only through comparative study can the value and limitations of particular methodologies become apparent. This study takes as its case study the role of adjudicative tribunals in the health system. The authors draw primarily from Canadian tribunal experience, though examples from other jurisdictions are used to demonstrate the potential of empirical evaluation. The authors discuss the relative dearth of empirical study in administrative law and argue that it ought to be the focus of the discussion on accountability in administrative justice.Évaluer le succès de tribunaux qui tranchent des litiges est une entrepriseimportante mais difficile à effectuer. Les tribunaux qui tranchent des litigessont créés par des gouvernements et dotés de pouvoir légal par des législaturespour une multitude de raisons. Ces raisons peuvent inclure des aspects légaux,des aspects liés à des politiques et des aspects partisans ce qui est souvent le cas.Quoique les gouvernements demandent de plus en plus à de tels tribunaux de rendre compte, trop souvent, ceci se réduit à la publication de statistiques sur le nombre de cas traités, leurs dispositions, les budgets et le personnel. Une question différente et plus fondamentale nous intéresse – ces tribunaux réussissent-ils? Comment savons-nous, par exemple, si les recours ordonnés par un tribunal font en fait avancer les objectifs pour lesquels il a été créé? Le succès d’un tribunal qui tranche des litiges peut-il faire l’objet de validation empirique signifiante? Quoique les questions d’évaluation et du devoir de rendre compte traversent des frontières entre nations et champs de compétence, les auteurs soutiennent que ce genre de question ne peut être traité qu’empiriquement, en examinant en fait les pratiques d’un conseil ou de conseils particuliers, dans le contexte d’une loi ou de lois particulières et dans des sphères de compétence particulières à des moments particuliers. De tels comptes rendus peuvent et devraient constituer la base d’étude comparative. Seule l’étude comparative peut faire ressortir la valeur et les limites d’une méthodologie particulière. L’étude de cas choisie pour la présente étude est le rôle de tribunaux qui tranchent des litiges dans le système de santé. Les auteurs puisent surtout dans l’expérience de tribunaux canadiens, quoique des exemples tirés d’autres territoires de compétence soient utilisés pour démontrer le potentiel de l’évaluation empirique. Les auteurs discutent de la pénurie relative d’étude empirique dans le domaine du droit administratif et soutiennent que là devrait être le point central de la discussion du devoir de rendre compte dans le domaine de la justice administrative.

(francuski) Le d?veloppement et le renforcement de l'Etat serbe se sont traduits par l'?tablissement de contacts intenses, et sur un vaste plan, tant avec les ?tats voisins qu'avec des contr?es plus ?loign?es, ouvrant ainsi la voie ? de fortes influences originaires du monde byzantin et des pays d'Europe centrale et occidentale. L'id?ologie imp?riale, d'une part, et la culture aulique ainsi que celle fond?e sur les id?aux de la chevalerie, d'autre part, se sont rencontr?es sur le territoire serbe o? leurs traces s'entrem?lent dans la diplomatique, les monnayages mais aussi dans la vie quotidienne. Une de ces traces particuli?res est assur?ment constitu?e par l'apparition et l'emploi de l'h?raldique. De nombreux exemples de blasons repr?sent?s sur des sceaux, des monnaies, des monuments fun?raires, des parures, des v?tements et de la vaisselle r?v?lent l'importance conf?r?e ? l'h?raldique en Serbie m?di?vale o? cet art re?oit une place ? part enti?re sous le r?gne de Stefan Dusan. Cette p?n?tration de l'h?raldique est parfaitement attest?e par le sceau et les monnaies de ce souverain sur lesquels l'image du blason ainsi que les repr?sentations simplifi?es de divers attributs rev?tent un r?le de tout premier plan. Il convient ?galement de mentionner ici la place importante de l'h?raldique parmi les seigneurs de Stefan Dusan, laquelle est attest?e, entre autres monuments, par la dalle fun?raire du vo?vode Nikola Stanjevic ? Konca, la repr?sentation du casque avec lambrequins d'Orest, un des puissants vassaux de l'empereur, visible sur une tour ? Serr?s, une ceinture du s?bastocrator (?) Branko, etc. Tous ces exemples t?moignent de l'instauration d'une culture fond?e sur les id?aux de la chevalerie et aulique ? l'?poque de Stefan Dusan, qui ?tait assur?ment li?e au r?le important jou? par les puissants et l'arm?e. Les changements r?els et profonds alors survenus sont ?galement parfaitement attest?s par l'apposition de symboles h?raldiques sur les monuments fun?raires. Cette pratique a trouv? sa pleine expression sur le monument fun?raire de l'empereur Dusan qui a ?t? rehauss? d'un gisant ? personnification du d?funt rev?tu de tous les attributs du pouvoir corporels et t?moignage de sa puissance, o? cette statue mortuaire est un emprunt propre ? l'Europe occidentale. La p?n?tration des symboles h?raldiques s'est effectu?e sous l'influence importante, voire capitale, des chevaliers et mercenaires allemands recrut?s par la cour de Stefan Dusan, avec ? leur t?te le chevalier Palman. Cette th?se trouve en sa faveur les symboles h?raldiques m?mes relev?s en Serbie, qui, par leur caract?re, appartiennent ? l'h?ritage de l'h?raldique germanique ? teutonique, ainsi que les nombreuses analogies avec les insignes repr?sent?s dans Le r?le d'armes de Zurich dat? vers 1340. Sur la base du mat?riel disponible il reste difficile de dire dans quelle mesure l'h?raldique et l'esprit inspir? de l'id?al de la chevalerie ont p?n?tr? dans les strates inf?rieures de la soci?t?. De nombreux documents, avant tout ?crits, attestent assur?ment toute l'importance alors conf?r?e au blason. Sur la base des monuments conserv?s il est d?j? possible de conclure ? l'existence de certaines r?gles et principes h?raldiques: le blason compos? d'un ?cu orn? d'une ?roue?, d'un casque avec cimier repr?sente par un cousin, une rosette et un plumet, apparaissant sur une monnaie de Stefan Dusan, respectivement la repr?sentation de ces m?mes ?l?ments sans ?cu sur d'autres monnaies mais aussi sur le sceau de ce m?me souverain r?v?lent clairement que les repr?sentations h?raldiques avaient trouv? place dans la symbolique du pouvoir royal, respectivement imp?rial en Serbie m?di?vale. Par ailleurs, l'utilisation d'une symbolique h?raldique reprenant les m?mes embl?mes sur les monnaies de l'empereur Uros, du serviteur Branko, du joupan Nikola Altomanovic, Djuradj 1er Balsic, Vuk Brankovic et Jakov ne fait que confirmer l'importance des repr? sentations h?raldiques chez les dynastes serbes. L'?tape suivante dans le d?veloppement de l'h?raldique est constitu?e par l'apparition de nouveaux symboles h?raldiques li?s ? certaines familles et r?gions, tel que le symbole compos? d'un casque cimier associ? ? une repr?sentation de l'imp?ratrice apparaissant sur des monnaies de l'empereur Uros, de l'imp?ratrice Jelena, du roi Vukasin et de la reine Jelena, symbole que nous trouvons ?galement sur un sceau du roi Vukasin. C'est sous une m?me lumi?re qu'il convient ?galement de voir la marque familiale des Balsic qui sera reprise parmi les seigneurs et petits seigneurs, tout particuli?rement sur le territoire de Kosovo, ? en juger par les nombreuses trouvailles de bagues sceaux sur ce territoire. Une place particuli?re revient aux blasons familiales des Lazarevic ayant pour motif principal un casque avec cornes de veau qui appara?t sur des sceaux et des monnaies du prince Lazar, et qui ? l'?poque de Stefan Lazarevic formera un symbole h?raldique complet associ? ? l'image d'un aigle bic?phale aux ailes d?ploy?es repr?sent? sur un ?cu, des monnaies ou sous forme de cimier sur un casque, sur un sceau. Ce m?me embl?me a ?t? un bref temps gard? par Djuradj Brankovic sur un rare dinar, avant de le remplacer par un ?cu orn? d'une bande diagonale et d'un lys dans chaque champ libre, associ? ?galement ? un casque avec cimier en forme de lion sur un sceau conserv?. D'apr?s ce sceau exceptionnel Lazar Brankovic a adopt? le lion ? embl?me familial ? qui orne l'?cu et le cimier. Durant cette p?riode le r?le de la culture fond?e sur les id?aux de la chevalerie et aulique jouait un r?le significatif comme l'atteste le fait que le despote Stefan ?tait membre de l'ordre de chevalerie du Dragon cr?? par le roi de Hongrie Sigismond et que c'est en cette qualit? et en qualit? de souverain qu'il adoubait des chevaliers. D'apr?s les dires de Konstantin Filozof des ?occidentaux? venaient ? la cour de Serbie pour que le despote les ?couronne? en tant que chevalier. On note dans l'h?raldique serbe m?di?vale le m?lange de deux symboles ? le blason des chevaliers allemands et l'embl?me imp?rial. Le blason repr?sentait un symbole des armes au sens originel de cette notion alors que l'aigle bic?phale ?tait consid?r? comme le symbole du souverain, ?national?. Ce symbole a eu, dans une premi?re p?riode, une signification id?ologique et symbolique ? la base de laquelle se trouvait le rattachement de la dynastie serbe ? la famille byzantine r?gnante. L'aigle bic?phale, ? en juger par ses mod?les iconographiques, a ?volu? en marque du souverain, pour, dans une derni?re phase de son ?volution, ? l'?poque des despotes, recevoir la signification d'un symbole h?raldique. Celui-ci impliquait le droit ? h?riter du tr?ne et de l'empire serbes repr?sent?s par l'image de l'aigle bic?phale embl?me reconnaissable sur la carte d'Angelin Dulcert de 1339 et sur le sceau de Tvrtko 1er. La manifestation parall?le de fortes influences originaires d'Occident et de Byzance se refl?te ?galement dans le mausol?e de Stefan Dusan o? le monument fun?raire de ce souverain, en forme de gisant, c?toyait des fresques ex?cut?es selon le programme et l'iconographie byzantines. Nous retrouvons ?galement cette symbiose sur de nombreuses ?missions mon?taires ? commencer par celles du r?gne de l'empereur Uros avec repr?sentations de symboles h?raldiques d'un c?t? et de l'empereur ? cheval tenant un sceptre de l'autre c?t?, repr?sentation qui peut ind?niablement ?tre li?e ? l'id?ologie imp?riale byzantine. La question se pose de savoir si la Serbie m?di?vale a vu se d?velopper des symboles nationaux ayant pu conduire ? la cr?ation de son propre blason. Les diff?rentes repr?sentations de blasons enregistr?es ? partir du r?gne du roi Dusan, en passant par les dynastes serbes, jusqu'? l'?poque du despote Lazar Brankovic semblent ?tre en faveur du d?veloppement d'une h?raldique familiale, alors que l'id?e d'un symbole national n'a m?ri que progressivement pour recevoir sa pleine forme apr?s la chute du despotat, assur?ment en tant qu'expression d'une aspiration ? la r?alisation du renouveau de l'Etat serbe. Cette id?e ?tait li?e ? l'embl?me de l'aigle bic?phale ? symbole national ? et aux symboles h?raldiques ? embl?mes de l'h?ritage byzantin, europ?en mais aussi serbe.

Consulta. O Prefeito Municipal de Valinhos, expõe-nos o que segue, anexando documentos ilustrativos e formula-nos, empós consulta sobre a matéria. In verbis: a) este Município, desde longo tempo, vinha tentando adquirir a Adutora de Rocinha, imóvel de propriedade da Municipalidade de Campinas e situado no vizinho território de Vinhedo; b) depois de ingentes esforços junto à Prefeitura Municipal de Campinas, logrou êxito esta Municipalidade, terminando por adquirir o referido imóvel em 18.02.1974; c) com essa aquisição, a população de Valinhos viu tornar-se palpável a realidade seu antigo sonho, já que a Administração vinha se afligindo com o problema da falta d’água, resolvido com a citada aquisição; d) ocorre que o Munícipio de Vinhedo, inconformado com a transação em pauta, declarou de utilidade pública, para ser desapropriada, em caráter de urgência, a área da antiga Adutora Municipal João Antunes dos Santos; e) entretanto, o ato expropriatório, Lei 682, de 1974, conforme cópia inclusa, sequer mencionou a finalidade de declaração, uma vez que a Adutora, imprescindível para o nosso Munícipio, pelo que representa em termos de abastecimento d’água à população, não o é em relação a Vinhedo, que se abastece das águas do Rio Capivari, ligando suas bombas uma vez por semana. Em face do exposto, formulamos a V. Exa. a seguinte consulta: “É lícito a Vinhedo desapropriar a Adutora Municipal João Antunes dos Santos, bem essencial à população de Valinhos, de cujos serviços de ordem pública não pode prescindir?” Parecer: O total deslinde do problema supõe o correto equacionamento de três questões que se interligam, no caso em foco, a saber: 1. Fundamentos do poder expropriatório; 2. Os bens públicos e sua função; 3. Relacionamento das pessoas jurídicas de Direito Público. Um breve exame destas diversas questões propiciará, em abordagem final, focar o problema proposto com auxílio do instrumento arrecadado por ocasião da análise de cada um dos tópicos mencionados. É o que faremos em um título derradeiro. I – Fundamentos do poder expropriatório. Desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público, fundado em utilidade pública, despoja, compulsória e unilateralmente, alguém de uma propriedade, adquirindo-a, em caráter originário, mediante prévia e justa indenização. Fundamenta a desapropriação, do ponto de vista teórico. A supremacia geral que o Poder Público exerce sobre os bens sitos no âmbito de validade espacial de sua ordem jurídica. No Direito Positivo brasileiro, o instituto se calça, como é notório, no art. 153, § 22, da Carta Constitucional (Emenda 1, de 1969), o qual reza: “É assegurado o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, ressalvado o disposto no art. 16...” E o art. 8º da Lei Magna estatui em seu inciso XVII, f, competir à União: legislar sobre desapropriação. O Decreto-lei n. 3.365, de 21.06.1941, e a Lei n. 4.132, de 10.09.1962, enunciam as hipóteses de utilidade pública e interesse social que abrem ensanchas ao desencadear do poder expropriatório. É perceptível a todas as luzes que a justificação do instituto reside na prevalência do interesse público, o qual, bem por isso – uma vez consubstanciadas as hipóteses de necessidade, utilidade pública ou interesse social –, se afirma sobranceiramente sobre interesses menores, via de regra, privados, que devem, então, ceder passo à primazia do primeiro. É por tal razão – e só por ela – que o instituto se marca precisamente pela compulsoriedade, tão marcante que nulifica a propriedade privada, à revelia do titular, convertendo seu conteúdo na equivalente expressão patrimonial que possua. Com efeito: a prerrogativa expropriatória, como quaisquer outras que assistam ao Poder Público, não lhe são deferidas pela ordem jurídica como homenagem a uma condição soberana, mas como instrumento, como meio ou veículo de satisfação de interesses, estes, sim, qualificados na ordenação normativa como merecedores de especial proteção. De resto, todos os privilégios que adotam o Poder Público não são por ele adquiridos quia nominor leo; muito pelo contrário: assistem-lhe como condição para eficaz realização de interesses que, transcendendo o restrito âmbito da esfera particular, afetam relevantemente a coletividade. É o fato de o Estado personificar o interesse público o que lhe agrega tratamento jurídico diferenciado. Em suma: no Estado de Direito, os Poderes Públicos se justificam e se explicam na medida em que se encontram a serviço de uma função, predispostos à realização de interesses erigidos pelo sistema em valores prevalentes. Eis, pois, como conclusão do indicado, que somente a supremacia de um interesse sobre outro, isto é, o desequilíbrio entre duas ordens de interesses pode autorizar a deflagração da desapropriação, posto que esta se inspira, justamente, na necessidade de fazer preponderar um interesse maior sobre um interesse menor. Não é condição jurídica do sujeito, em si mesmo considerando, mas no nível de interesses a seu cargo que se buscará o aval legitimador do exercício expropriatório. Por mais razoáveis, sensatas, lógicas ou afinadas com os lineamentos do Estado de Direito que sejam as ponderações ora expendidas, não se pretende que a validade das assertivas feitas repouse apenas nesta ordem de razões. Em verdade, propõe-se que elas se encontram nitidamente transfundidas no sistema jurídico-positivo brasileiro e desde o nível constitucional até o plano legal, posto que o art. 153, § 22, retromencionado, expressamente indica como pressuposto inafastável do instituto a necessidade utilidade pública e o interesse social. De igual modo, os já invocados Decreto-lei 3.365 e Lei 4.132 enunciam hipóteses de necessidade, utilidade pública e interesse social, os quais representam as condições para desapropriar. É bem evidente, dispensando maiores digressões, que o artigo constitucional e os textos legais contemplam interesses públicos e utilidades públicas prevalecentes sobre interesses de menor realce, uma vez que se trata de fixar os termos de solução no caso de entrechoques de interesses e de decidir quais deles cederão passo, quais deles serão preteridos, assim, convertidos em expressão patrimonial 0 para que a utilidade preponderante extraia do bem almejado o proveito público maior que nele se encarna. O que pretende realçar é que a própria noção de supremacia geral, deferida pelo sistema normativo às pessoas de Direito Público de capacidade política (União, Estados e Municípios), é autoridade derivada da ordenação jurídica e se esforça na qualificação dos interesses que a eles incumbe prover, de tal sorte que os poderes, os privilégios e as prerrogativas que desfrutam se constituem em um arsenal autoritário fruível, na medida em que instrumenta a finalidade protegida pelo Direito, isto é, a legitimação de seu uso depende do ajustamento aos interesses prestigiados no sistema. É o afinamento da atividade da pessoa aos valores infrassistemáticos do quando normativo que garante a legitimidade de sua expressão e não o reverso, ou seja: a legitimidade do exercício do poder – no Estado de Direito – não resulta meramente de quem o exerce, donde não ser a autoridade do sujeito que qualifica o interesse; pelo contrário: é a idoneidade jurídica do interesse que escora e valida o comportamento da autoridade a que o ordenamento atribuiu o dever-poder de curá-lo. Sendo assim, ao se examinar o instituto da expropriação, cumpre ter presente que os poderes da alçada do expropriante emergem na medida em que estejam a serviço do interesse em vista do qual tais poderes lhe foram irrogados. Neste passo, calham à fiveleta as ponderações de Arturo Lentini: “...la causa di pubblica utilità è la vera energia che mete in moto il fato dell’espropriazione per mezzo del soggetto espropriante. Questa è la raggione per cui la causa de pubblica utilità deve considerarsi come inesistente, qualora per determinarla si sai guardato sotanto ala qualità del soggeto espropriante.” (Le Espropriazioni per Causa di Pubblica Utilità. Milão: Società Editrice Libraria, 1936. p. 54.) Ora, como o instituto expropriatório é figura jurídica destinada a assegurar a compulsória superação de interesses menores por interesses mais amplos, mais relevantes (e que, bem por isso, devem prevalecer), a ablação do direito de propriedade de alguém em proveito do expropriante depende fundamentalmente da supremacia do interesse, isto é, da supremacia da necessidade e da utilidade proclamados sobre interesse que a ordem jurídica haja categorizado em grau subalterno, por escaloná-lo em nível secundário em relação ao outro que pode se impor. Estas considerações óbvias e que parecem por isso mesmo despiciendas quando se tem em mira as hipóteses comuns de desapropriação, nas quais a necessidade ou a utilidade pública se contrapõe ao interesse particular, revelam-se, contudo, fundamentais em matéria de desapropriação de bens públicos. A limpidez cristalina deles e o amparo teórico que as abona em nada se minimizam, mas a excepcionalidade da hipótese pode surtir o risco de lhes embaçar a clareza e lhes enevoar a percepção se não forem, liminarmente, postas em evidência, ao se rememorar os fundamentos do instituto. Pode-se afirmar, pois, como conclusão deste tópico que: “A desapropriação supõe a invocação de interesses e uma pessoa pública (necessidade, utilidade pública ou interesse social) superior ao de outra pessoa, cujos interesses sejam qualificados pela ordem jurídica como de menor relevância ou abrangência e, por isso mesmo, sobrepujáveis pelo expropriante.” II – Bens públicos e sua função. Nem todos os bens pertencentes ao Poder Público acham-se direta e imediatamente afetados à realização de um interesse público, isto é, determinados bens encontram-se prepostos à realização de uma necessidade ou utilidade pública, servindo-a por si mesmos; outros estão afetados a ela de modo instrumental, de maneira que a Administração serve-se deles como um meio ambiente físico, no qual desenvolve atividade pública, ou seja: correspondem a um local onde o serviço desenvolvido não tem correlação indissociável com a natureza do bem, posto que este nada mais representa senão a base especial em que se instala a Administração. Finalmente, outros bens, ainda, embora sejam de propriedade pública, não estão afetados ao desempenho de um serviço ou atividade administrativa. Em virtude da diversa função dos bens em relação à utilidade pública, há variadas classificações deles, inexistindo uniformidade na doutrina e no Direito Positivo dos vários países, quer quanto à categorização das espécies tipológicas que comportam quer no que respeita à inclusão de determinados bens em uma ou outra das diferentes espécies previstas nos esquemas de classificação. O Direito Positivo brasileiro dividiu-os em três tipos, catalogados no art. 66 do CC (LGL\2002\400), a saber: “I – os de uso comum do povo, tais como mares, rios, estradas, ruas e praças; II – os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal; III – os dominicais, isto é, os que constituem o patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios como objeto de direito pessoal ou real de casa uma dessas entidades.” A quaisquer deles, foi outorgada a especial proteção da impenhorabilidade prevista no art. 117 da Carta Constitucional, a inalienabilidade (ou alienabilidade, nos termos que a lei dispuser) contemplada no art. 67 do CC (LGL\2002\400) e a imprescritibilidade, que resulta de serem havidos como res extra commercium, por força do art. 69 do mesmo diploma, além de outros textos especiais que dissiparam dúvidas sobre a imprescritibilidade dos bens dominicais. Certamente existe – partindo-se dos bens dominicais para os de uso comum, tomados como pontos extremos – uma progressiva, crescente, identificação com o interesse público. Os dominicais apenas muito indiretamente beneficiam ou podem beneficiar a utilidade pública; os de uso especial já se apresentam como instrumento para sua efetivação; e os de uso comum se identificam com a própria utilidade por meio deles expressada. Demais disso, como já observaram doutores da maior suposição, se já bens acomodáveis com inquestionável propriedade em uma ou outra categoria, outros existem que parecem tangenciar a fronteira de mais de uma espécie, não se podendo afirmar, de plano, em qual dos lados da fronteira se encontra. Isto se deve ao fato de que sua adscrição ao interesse público é especialmente vinculada, no que parecerem se encontrar no limiar de transposição da categoria dos bens de uso especial para a classe dos de uso comum, tendendo a se agregar a esta, em que é mais sensível o comprometimento do bem com o interesse público. Daí a ponderação do insigne Cirne Lima: “Entre essas duas classes de bens – o autor refere-se aos de uso comum e de uso especial – existem, no entanto, tipos intermediários; forma o conjunto uma gradação quase insensível de tons e matizes. Assim, entre as estradas e as construções ocupadas pelas repartições públicas, figuram as fortalezas que, a rigor, pode dizer-se, participam dos caracteres de umas e outras: são o serviço de defesa nacional, porque são concretização desta em seu setor de ação, e, ao mesmo tempo, estão meramente aplicadas a esse serviço, porque o público não se utiliza deles diretamente.” (Princípios de Direito Administrativo. 4. ed. Porto Alegre: Sulina, 1964. p. 78.) A profunda identificação de certos bens com a satisfação de necessidades públicas levou o eminente Otto Mayer a incluir certas edificações e construções na categoria de bens do domínio público, submetidos, na Alemanha, ao regime de Direito Público em oposição aos demais bens estatais regidos pelo Direito Privado. Por isso, incluiu nesta classe outros bens não arroláveis entre os exemplos mais típicos de coisas públicas. Então, depois de observar que as “estradas, praças, pontes, rios, canais de navegação, portos e a beira-mar constituem os exemplos principais de coisas subordinadas ao Direito Público”, aditou-lhes outras, algumas das quais até mesmo excludentes do uso comum. São suas as seguintes considerações: “Mais il y a des choses publiques donc la particularité consiste dans une exclusion rigoureuse du public. Ce sont les fortifications. Elles représentent donc un troisième groupe. Elles ont le caractère distinctif de représenter directement par elles-mêmes l’ utilité publique. Cette utilité consiste ici dans la défense du territoire nationale.” (Le Droit Administratif Allemand. Paris: V Giard et E. Brière, 1905. t. 3, p. 124.) Finalmente, o autor citado arrola, ainda, entre as coisas de domínio público: “...les grandes digues destinés a contenir les eaux des fleuves ou de la mer; elles participent, en quelque manière, à la nature des fortifications. Nous citerons encore les égouts publics; quad ils font corps avec les rues, ils sont compris dans la dominialitè de ces dernières; mais ils devront être considérés comme choses publiques em eux-mêmes quand ils se separent des rues et suivent leur cours distinctement.” (Op. cit., p. 125-126.) Em suma, o que o autor pretendia demonstrar é que nem sempre o uso comum de todos, ocorrente sobretudo no caso das coisas naturalmente predispostas a tal destinação, revela-se traço bastante discriminar o conjunto de bens mais intimamente vinculado às necessidades públicas e, por isso mesmo, merecedor de um tratamento jurídico peculiar, em nome do resguardo dos interesses coletivos. Compreende-se, então, sua crítica a Wappaus e Ihering, expressada em nota de rodapé, onde afirma: “comme la qualité de chose publique ne peut pas être conteste aux fortifications, ceux de nos auteurs qui maintiennent l’usage de tous comme condition indispensable de l’existence d’ une chose publique se voient obligés de faire des èfforts pour sauver, em ce qui concerne les fortifications toutes au moins, quelques apparences d’un usage de tous. Ainsi Ihering, dans ‘Verm. Schriften’, p. 152, fait allusion à une destination de ce genre em les appelants ‘établissements protecteurs qui profitent non pas à l’État, mais aux individus’. Cela tout d’abord, n’est pas exact; et même si c’était vrai, cela ne donnera pas encore un usage de tous” (Op. cit., p. 125, nota 31.). Efetivamente, também no Direito brasileiro, há certos bens que, tendo em vista a sistematização do Código Civil (LGL\2002\400), se alojariam muito imprópria e desacomodadamente entre os bens de uso especial porque, em rigor, não são apenas edifícios ou terrenos aplicados a um serviço ou estabelecimento em que se desenvolvem atividades públicas. Deveras, há uma profunda e perceptível diferença entre um prédio onde funciona uma repartição burocrática qualquer, ou ainda uma escola, um hospital, uma delegacia de polícia e o complexo de coisas que constituem uma usina geradora de energia elétrica, ou uma estação transformadora de energia elétrica, ou uma estação transformadora de energia, ou de tratamento de água, ou uma rede de esgotos, ou o conjunto de captação de água e adutoras. Estes últimos não são apenas sedes, locais de prestação de serviço, porém, muito mais que isto, são bens funcionalmente integrados no próprio serviço, o qual consiste precisamente naquele complexo que o identifica e que proporciona a utilidade pública. Os agentes públicos atuam como operadores ou manipuladores de tais bens. O serviço proporcionado a todos é menos um produto do desempenho pessoal dos funcionários do que uma resultante da utilização inerente ao próprio bem, isto é, os bens em questão fornecem, em razão de seu próprio modo de ser, uma utilidade pública possuída em si mesma, uma vez realizada a obra em que se consubstanciam. Via de regra, são justamente bens que satisfazem não apenas uma utilidade, mas uma autêntica necessidade coletiva. Em nosso Direito, contudo, quer se classifiquem como de uso especial quer se categorizem como de uso comum de todos – na medida em que sua destinação é a utilidade coletiva, fruída por todos –, estão de qualquer modo protegidos pela inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade. O que se deseja ressaltar, entretanto, é que agora estes efeitos protetores dos bens públicos em geral – inclusive dominicais – outros poderão eventualmente ter suscitados e, em tal caso, dever-se-á atentar para o grau de interligação que o bem possua com a necessidade e a utilidade pública. Com efeito: o só fato do Código Civil (LGL\2002\400) ter procedido a uma classificação dos bens públicos, categorizados em uma escala descrente de interligação com a utilidade pública, obriga a reconhecer que existe em nosso sistema uma ponderação do valor com a utilidade pública, obriga a reconhecer que existe em nosso sistema uma ponderação do valor público deles e, consequentemente, que o grau de proteção que lhes deve assistir juridicamente está na relação direta do comprometimento de tais bens com a satisfação de necessidades públicas, isto é: se há um regime próprio para os bens públicos, a razão de tal fato procede de neles se encarnar um interesse agraciado com um tratamento peculiar. A defesa de tais bens assume maior relevância em função do grau em que coparticipam do interesse em questão, donde assistir-lhes uma proteção jurídica correspondente; portanto, tanto mais acentuada quanto maior for a adscrição deles à satisfação de necessidades públicas. Isto posto, cabe indicar como conclusão deste tópico: “Nas relações controvertidas incidentes sobre bens públicos, se as partes conflitantes perseguem interesses jurídicos do mesmo nível, prepondera a proteção incidente sobre o bem público, quando o grau de adscrição dele à satisfação de um interesse coletivo atual se sedia nas escalas em que é mais elevado seu comprometimento com a realização imediata de uma necessidade pública.” III – Relacionamento das pessoas públicas de capacidade política. Ao prever tríplice ordem de pessoas jurídicas de capacidade política – União, Estados e Municípios –, o sistema constitucional brasileiro previu, como é natural, uma discriminação de competências, expressada fundamentalmente nos arts. 8º, 13 e 15. Cada qual deve, em convívio harmônico – condição de sua coexistência e, portanto, de atendimento ao modelo constitucionalmente previsto –, prosseguir os objetivos de sua alçada sem penetração, interferência ou sacrifício dos interesses atinentes a outra pessoa de capacidade política. Com efeito: a realização dos objetivos globais resulta da satisfação e do entrosamento dos objetivos parciais de cada qual, circunstância esta que decorre diretamente da própria distribuição de competências. É bem de ver que correspondendo-lhes interesses de diversa amplitude, posto que os dos Municípios são de menor abrangência e os da União os de abrangência maior situando-se os estaduais em escala intermediária, podem ocorrer não apenas zonas tangenciais, mas, inclusive, de fricção e até mesmo de eventual confrontação de interesses. Em casos que tais, a regra a ser extraída do conjunto do sistema, por força, haverá de ser o da prevalência dos interesses de abrangência mais compreensiva, efetivada, contudo, na estrita medida em que a preponderância afirmada seja condição insuprimível da realização das competências prevalentes, previstas no sistema, isto é, sua preponderância só pode ser admitida quando se trate de implementar função que haja sido deferida constitucionalmente. Em rigor, nas hipóteses deste gênero, não há contração da esfera de competência da pessoa responsável por interesses públicos de menor amplitude. O que ocorre é que a própria esfera de competência desta, a priori, tem seu âmbito definido até os limites da compatibilização com os interesses de abrangência maior. O entrechoque ocorrido não é um conflito de interesses juridicamente equivalentes confrontados com igual ponderação no sistema. Um dos interesses – aquele que cede – verga-se precisamente por não mais se poder considerá-lo confinado ao âmbito de expressão própria e impetrável que lhe é pertinente. No entanto, cumpre atentar para o fato de que dita preponderância só é legítima enquanto adstrita aos limites do indispensável, isto é, de maneira a causar o menor ônus possível ao interesse que é subjugado. Toda demasia corresponde a um ultrapassar de fronteiras e, por isso mesmo, a um extravasamento da própria competência em detrimento de competência alheia. Em face do exposto, pretende-se que, do ponto de vista da lógica da ordenação jurídica, inexistem conflitos reais de direitos. Este são logicamente impossíveis. Podem ocorrer, isto sim, conflitos de interesses resolvidos sempre pelo declínio daquele que não estiver esforçado em proteção jurídica vigorante na hipótese conflitiva. Assim como o Direito é um todo harmônico, a harmonia das pessoas jurídicas de capacidade política é um princípio cardeal de nosso sistema constitucional. Tendo-se em conta que todas elas são, por força da Lei Maior, titulares de interesses públicos, seu equilibrado entrosamento e pacífico convívio é valor preservável por todos os títulos e condição insuprimível da realização do interesse público globalmente considerado. Os legisladores da Carta Magna brasileira, tal como vem sucedendo ao longo de nossa tradição jurídica, estiveram atentos para a reiteração deste princípio. Assim, o art. 9º do texto constitucional expressamente consagra um princípio de recíproco respeito e coexistência harmônica ao dispor: “À União, Estados e Municípios é verdade: I – criar distinções entre brasileiros ou preferências em favor de uma dessas pessoas de Direito Público interno contra outra;...” O art. 19 veda à União, aos Estados e aos Municípios, no inciso II, a: “instituir imposto sobre o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros.” O art. 20 estabelece: “É vedado: I – à União instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou implique distinção ou preferência em relação a qualquer Estado ou Município em prejuízo de outro; [...]; III – aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.” Os dispositivos indicados ressaltam o propósito constitucional de prevenir conflito entre as pessoas de capacidade política e assegurar em suas recíprocas relações um convívio harmonioso e equilibrado. Mesmo à falta dos artigos em questão, é óbvio que o princípio da harmonia entre elas teria por força que ser considerado uma inerência do ordenamento constitucional, na medida em que todas são partes de um sistema e previstas na Lei Maior como segmentos de um conjunto total. O pacífico convívio recíproco é uma exigência racional para compatibilização de suas funções e conjugação de suas atividades parciais na unidade do Estado federal brasileiro. Contudo, os dispositivos invocados realçam e explicitam a consagração deste equilíbrio nas matérias versadas, sem prejuízo da aplicabilidade ampla e irrestrita do princípio em causa. Importa assinalar que, nos respectivos níveis, isto é, Estados perante Estados e Municípios reciprocamente considerados, estão juridicamente colocados em equilíbrio perfeito, em igualdade completa. Há, por força de todo o considerado, um integral nivelamento jurídico entre eles. De conseguinte, as prerrogativas públicas que lhes assistem em relação aos administrados não podem, em princípio, ser reciprocamente opostas, dado o absoluto em que o Direito os coloca. Para que proceda tal invocação, cumpre que o interesse afetado pela pretensão não se relacione diretamente com a atividade pública da pessoa contra a qual é invocada. Se assim não fora, ter-se-ia que admitir, ilogicamente, que um interesse público – como tal consagrado no sistema normativo – poderia ser perturbado ou sacrificado desde que o autor do dano ao valor prestigiado fosse outra pessoa pública de capacidade política. Tal conclusão sobre ser transparentemente sem sentido e desapoiada por qualquer regra de Direito implicaria, ainda, a implícita proclamação de efeitos ablatórios de dois princípios já encarecidos: o da convivência harmônica dos interesses públicos das diversas pessoas políticas, resultante da discriminação constitucional de competências, e a do equilíbrio dos interesses das pessoas públicas do mesmo nível (Estados perante Estado e Municípios perante Municípios). Em face dos enunciados anteriores, resulta como conclusão deste tópico: “Por inexistir desequilíbrio jurídico entre as pessoas políticas do mesmo nível constitucional uma não pode opor à outra suas prerrogativas de autoridade se tal proceder acarretar interferência em interesse público a cargo daquela contra a qual se pretenda invocar um poder de supremacia.” IV – Ao lume das considerações e conclusões dos tópicos anteriores, versemos, agora, o caso concreto sub consulta, conjugando os pontos já afirmados em exame teórico mais amplo com os dispositivos proximamente ligados ao tema, isto é, os previstos no Decreto-lei 3.365, de 21.06.3941, que mais diretamente estejam relacionados com o problema em causa. O art. 2º do referido diploma estatui: “Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados, pela União, pelos Estado, Municípios, Distrito Federal e Territórios.” Já o § 2º do mesmo artigo cogita especificamente da desapropriação de bens públicos, ao estabelecer: “Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.” Como se vê, foi estabelecida uma gradação no exercício do poder expropriatório, donde se haverá de deduzir que, implicitamente, é vedado o exercício de poder expropriatório em sentido inverso ao previsto. Para solver a dúvida, hipoteticamente, são concebíveis, desde logo, duas soluções extremas e opostas, isto é, uma que admitisse irrestritamente o exercício de desapropriação, em casos que tais, e outra que o rejeitasse radicalmente. Em abono da primeira, poder-se-ia carrear a seguinte argumentação: Dispondo o art. 2º da lei expropriatória, em seu caput, que todos os bens são suscetíveis de desapropriação, ressalvado o óbice decorrente do § 2º do artigo – o qual obsta desapropriação em sentido contrário ao escalonamento previsto –, estaria genericamente franqueado às entidades públicas ali relacionadas o exercício do poder expropriatório. Em face disto, Estados poderiam desapropriar bens estaduais e Municípios bens municipais, sendo conatural a eles o exercício de todos os poderes dentro de seus territórios. A segunda interpretação, oposta à anterior, estribar-se-ia- em que o art. 2º, caput, enunciou a regra relativa aos bens em geral, havendo, contudo, regra específica no concernente aos bens públicos: exatamente a do § 2º do mesmo dispositivo. Donde, fora das hipóteses neste previstas, nenhuma desapropriação de bem público seria tolerável, isto é, havendo o citado § 2º do art. 2º indicado quem poderia desapropriar o que em matéria de bens públicos, não existiria arrimo jurídico para exercê-la além dos casos contemplados, donde constituir-se em infringência a ela o exercício da desapropriação à margem de sua enunciação. E, ainda mais: a primeira interpretação levaria a admitir posições definitivamente inconciliáveis com a própria racionalidade do sistema jurídico. Isto porque presumiria a existência de uma supremacia entre pessoas do mesmo nível constitucional quando, em rigor, faltaria qualquer calço para o exercício de poderes de autoridade de umas sobre outras, dado o nivelamento jurídico de ambos. Sobre mais – o que é especialmente grave –, dita interpretação desconheceria o princípio do entrosamento harmônico das pessoas em causa, estabelecendo conflitos entre elas, o que, justamente, é indesejado pelo próprio sistema constitucional, atento em prevenir desentendimentos e preordenado a fixar nivelamento e harmonia entre elas. Finalmente, incidiria no equívoco de desconhecer que conflitos desta ordem, só por si, deslocam o âmbito de interesses contrapostos; isto é, estes deixariam de ser problemas estritamente municipais ou estaduais para se converterem em problemas intermunicipais ou interestaduais, donde serem solúveis, apenas, em nível supra municipal e supra estadual, ou seja: por se haver transcendido o âmbito restrito de interesses de cada pessoa, na medida em que é gerado contraste de interesse de duas pessoas públicas diversas, coloca-se ipso facto em jogo problema que desborda os interesses puramente interiores de cada área. Diante disto, só Estados, onde se compõem e integram os interesses intermunicipais, e União, onde se integram interesses interestaduais, poderiam promover-lhes a integração, solvendo o contraste de interesses. Em suma, a primeira linha interpretativa incorreria nos seguintes equívocos: a) atribuir ao caput do art. 2º uma abrangência e significação totalmente estranha a seus propósitos, dado que sem objetivo manifesto teria sido o de indicar a possibilidade de expropriar bens móveis, imóveis, fungíveis, infungíveis e direitos, isto é, teria se preordenado a fixar a amplitude dos objetos expropriáveis pelas pessoas referidas. A distinção entre bens públicos e bens particulares não estaria em causa, por se tratar de discrímen estabelecido em função de seus proprietários e não do próprio objeto – este sim cogitado na cabeça do dispositivo; b) ignorar que o tratamento da expropriabilidade dos bens públicos foi objeto de regra específica (a do § 2º), donde ser inassimilável sua situação à dos demais bens cogitados no caput do artigo. Daí a impossibilidade de ser exercida fora da enunciação ali prevista; c) presumir a existência da possibilidade do exercício de poderes de supremacia por uma pessoa pública sobre outra do mesmo nível constitucional, para o que inexistiria qualquer base jurídica, havendo, pelo contrário, princípio constitucional em sentido oposto; d) adotar critério interpretativo afrontoso ao princípio constitucional da harmonia das pessoas políticas, por propugnar solução que levaria à confrontação jurídica direta destas pessoas; e) desconhecer que o contraste de interesses entre Municípios é problema intermunicipal – e, por conseguinte, a ser solúvel em nível estadual – e que a oposição de interesses entre Estados é problema supra estadual e, por isso, resolúvel em nível federal, ou seja: só Estados e União, respectivamente, poderiam declarar a utilidade pública de tais bens quando conflitantes os interesses de pessoas que lhes sejam inferiores. Certamente, a primeira solução proposta defronta obstáculos jurídicos insuperáveis, pois os argumentos que lhe são opostos evidenciam a inadmissibilidade de um irrestrito poder expropriatório de Estados sobre bens de outro Estado e de Municípios sobre bens de outros Municípios, sitos nos territórios dos eventuais expropriantes. Com efeito, incorre em críticas irrespondíveis que infirmam sua frágil sustentação. Trata-se de solução simplista, baseada em interpretação literal até certo ponto ingênua e que, sem dúvida, afronta princípios constitucionais por ignorá-los, fazendo tabula rasa de sua existência e irrefragável supremacia, esquecida de que todo labor interpretativo deve ser comandado pela acomodação a normas superiores. A segunda solução, conquanto bem mais e com esteios fincados no Direito Constitucional – matriz do instituto da desapropriação – peca pelo radicalismo, indo mais além do que o necessário para preservar os valores que encontra insculpidos na ordenação constitucional, ao negar radicalmente qualquer possibilidade expropriatória nas hipóteses sub examine. A procedência de seus argumentos descansa em um pressuposto subjacente, dado como implícito em todos os casos, a saber: que os interesses suscetíveis de serem afetados pela eventual atividade expropriatória sejam sempre ligados diretamente à satisfação de uma necessidade pública da pessoa contra a qual se levantasse a espada da desapropriação, isto é, supõe que, em qualquer hipótese, a ameaça se propõe contra um interesse público pertinente ao eventual sujeito passivo. Entendemos que a correta resolução do problema só pode ser alcançada a partir das conclusões enunciadas ao cabo do exame dos tópicos anteriores. Ditas conclusões são, a nosso ver, as premissas, para o adequado equacionamento da questão. A partir delas, poder-se-á existir a conclusão final, o deslinde do problema em foco. Recordemo-las: “A desapropriação supõe a invocação de interesse uma pessoa pública (necessidade, utilidade pública ou interesse social) superior ao de outra pessoa, cujos interesses sejam qualificados pela ordem jurídica como de menor relevância ou abrangência e por isso mesmo sobrepujáveis pelo expropriante.” “Nas relações contravertidas, incidentes sobre bens públicos, quando as partes conflitantes perseguem interesses jurídicos do mesmo nível, prepondera a proteção incidente sobre o bem público sempre que o grau de adscrição dele à satisfação de um interesse coletivo atual se sedia nas escalas em que é mais elevado seu comprometimento com a realização imediata de uma necessidade pública.” “Por inexistir desequilíbrio jurídico entre as pessoas políticas do mesmo nível constitucional, uma não pode opor a outra suas prerrogativas de autoridade se tal proceder acarretar interferência em interesse público a cargo daquela contra a qual se pretenda invocar um poder de supremacia.” As conclusões em apreço foram devidamente justificadas nos tópicos anteriores. Façamos, pois, sua aplicação ao problema da desapropriação recíproca de bens, entre Estados e entre Municípios. Efetivamente, é intolerável o exercício da desapropriação de bem estadual por outro Estado ou bem Municipal por outro Município quando os interesses postos em entrechoque são ambos interesses públicos. Em razão do equilíbrio jurídico deles, o pretendido expropriante não tem em seu favor a maior abrangência ou relevância de interesse que o torne sobrepujante, para servir-lhe de causa do ato expropriatório. Como o instituto da desapropriação se calça precisamente na desigualdade dos interesses confrontados, à falta dela, falece o próprio suporte do instituto. Ora, se a satisfação de necessidades públicas de um Município (ou de um Estado) é juridicamente tão valiosa quanto a satisfação de necessidades públicas de outro Município (ou de outro Estado), nenhum pode invocar em seu favor utilidade ou necessidade com força preponderante, suscetível de sobrepujar coativamente, por via expropriatória, o interesse de outro. Reversamente, se o bem atingido não estiver preposto à satisfação de uma necessidade pública, por força não se põe em causa o nivelamento de interesses, pois, em tal hipótese, ocorrerá a confrontação de um interesse público primário com interesse meramente patrimonial de outra pessoa. Neste caso, não comparecerá o óbice mencionado, franqueando-se o exercício do poder expropriatório. Outrossim, se o bem público a ser atingido está adscrito à satisfação de uma necessidade pública atual, isto é, comprometido com a realização de um interesse relevante da coletividade, tal como sucede com os bens públicos prepostos aos níveis de mais intensa vinculação ao implemento de fins públicos – dentro do que sugere a classificação do Código Civil (LGL\2002\400) –, evidentemente a proteção que o resguardo haverá de prevalecer contra a pretensão expropriatória de pessoa que persegue interesses dos mesmo nível. Isto porque a proteção a tais bens significa, em última análise, conforme aliás se depreende da própria sistematização deles, proteção aos fins a que se destinam. O que a ordem jurídica consagra, por via do regime especial a que se submetem, é a rigorosa defesa dos interesses que por meio deles se viabilizam. Donde descaber elisão da disciplina que os ampara sempre que esta signifique comprometimento de mencionados interesses ou interferência neles. Prepondera o regime protetor se a contraposição de interesses se sedia no mesmo escalão jurídico. Diversamente, se a pretensão incide sobre bem público não afetado à satisfação direta de uma necessidade ou utilidade pública – como ocorre no caso extremo dos bens dominicais, possuídos à moda de qualquer prioritário, como simples patrimônio de uma pessoa pública –, não mais comparece razão para se obstar uma satisfação pública do eventual expropriante. Esta não teria por que paralisar-se em face de um interesse secundário (conforme terminologia de Carnelutti) de outra pessoa pública. Em tal caso, deixaria de existir o nivelamento jurídico de interesses, por causa do caráter meramente patrimonial ou puramente incidental da propriedade, por isso mesmo, conversível em outra sem dano ou prejuízo algum para os interesses específicos da pessoa pública atingida. Finalmente, é inadmissível, em face do equilíbrio e da harmonia das pessoas sediadas no mesmo nível constitucional, que uma invoque prerrogativa de autoridade, supremacia sobre outra, para afetar interesse da mesma qualidade, da mesma gradação de igual qualificação jurídica. Só há supremacia quando a esfera jurídica de alguém incorpore valores a que o Direito atribuiu qualificação prioritária. Em face disto, não há como irrogar-se o exercício de poder expropriatório em hipóteses deste jaez. Pelo contrário, se as pessoas se apresentam em plano desnivelado, isto é, uma, enquanto responsável pela condução de suas específicas finalidades públicas, e outra alheia à posição de realizadora de seus interesses próprios ou como titular de bem cujo sacrifício não envolve interferência naqueles interesses prioritários, desaparece o equilíbrio jurídico de ambas, liberando a força expropriatória de quem, então sim, contrapõe interesses prevalentes e, por isso mesmo, justificadores de uma supremacia. Efetivamente, o princípio da harmonia entre as pessoas do mesmo nível constitucional, o entrosamento pacífico delas, o equilíbrio de interesses recíprocos, estão ligados indissoluvelmente à posição destas pessoas no sistema. Existe, por certo. É inquestionavelmente correta sua afirmação. Cumpre, todavia, entendê-los em sua significação precisa. Justamente por estarem ligados à qualidade dos sujeitos, têm presença quando tais sujeitos se encontram se manifestando como tal, isto é, como titulares dos interesses públicos, portanto, na qualidade que lhes é própria. Daí que não se põe o problema de conflito indesejado, de desarmonia, de desnível, sempre que estas pessoas comparecem desligadas de sua missão natural. Em tais situações, por faltar o substrato dignificador de sua posição jurídica, desvanece a proteção jurídica peculiar que lhes é própria. Inversamente, sempre que estejam postos em causa interesses correspondentes à sua função, assiste-lhes o integral resguardo que o sistema constitucional e legal lhes defere. Por isso, só há, em rigor, problema interestadual ou intermunicipal conflitivo, quando interesses públicos de ambos se entrechoquem. Como indubitavelmente interesses desta natureza podem muitas vezes se projetar além do território de cada qual, ocorre que as soluções dos eventuais conflitos dependem da interferência das pessoas políticas em cujo âmbito se compõem os interesses respectivos das partes em oposição Firmados todos os pontos que nos parecem relevantes para a solução do caso sub consulta, seu deslinde apresenta-se simples e natural, como fruto espontâneo da aplicação dos princípios assinalados e critérios deles deduzidos. A Prefeitura Municipal de Vinhedo propõe-se a desapropriar um bem público municipal de Valinhos, antigamente denominado Adutora de Rocinha e atualmente nomeado Adutora João Antunes dos Santos, parcialmente situado no Município de Vinhedo. Trata-se de um complexo abrangente das instalações, dutos, edificações auxiliares e área circunjacente, compreensiva das matas protetoras dos mananciais contra contaminação, poluição e redução da vazão. Insere-se, pois, no sistema de captação e derivação de água para o Município de Valinhos, sistema este que, em seu conjunto, está parcialmente em outro, conforme a exposição que precede a consulta e os documentos a ela anexados. Pondo de parte outros vícios de que padece o ato em questão — e mais além referidos — a pretensão expropriatória ressente-se de defeito insanável. O Município de Vinhedo não pode desapropriar o bem em questão, visto se tratar de coisa pública imediatamente adscrita à satisfação de uma utilidade e até, mais que isso, de uma necessidade pública de Valinhos: o abastecimento de água. Corresponde a uma investida contra interesse público – e fundamental – de outro Município. A lei expropriatória não dá ao pretendido expropriante assistência para o exercício dos poderes que deseja deflagrar, visto que seu ato põe em xeque interesse público de outra entidade política do mesmo nível, sobre a qual, em consequência, não dispõe de supremacia, dado o equilíbrio jurídico dos interesses confrontados, circunstância que, de um lado, gera conflito intermunicipal, solúvel apenas no âmbito no âmbito estadual, e, de outro, conduz à violação do convívio harmônico e pacífico das pessoas políticas, requerido pelo sistema constitucional. Os óbices à desapropriação resultam tanto da ofensa aos princípios constitucionais preservadores da harmonia e da posição nivelada das pessoas políticas responsáveis por interesses da mesma gradação quanto da ausência de assentamento legal para o ato, vez que o Decreto-lei 3.365 faculta aos Municípios desapropriar bens sobre os quais possam manifestar supremacia. O silêncio do Decreto-lei 3.365 sobre desapropriação de bens municipais por outro Município (e bens estaduais por outro Estado) não pode ser interpretado como implícita autorização irrestrita, pretensamente deduzível do caput do art. 2º. Antes, deste só poderá decorrer a permissibilidade expropriatória — conatural ao exercício de supremacia no próprio território — nas situações parificáveis ou análogas àquelas em que tal poder se desencadeia contra os particulares; ou seja: quando se confrontam interesses de natureza diversa, de qualidade distinta. Nunca quando se opõem interesses juridicamente qualificados em posição isonômica no sistema normativo. Finalmente, o ato em questão tem visíveis ressaibos de uma guerra entre Municípios, de uma batalha inglória, desapoiada no interesse público, único que pode legitimamente desencadear ação governamental. Vicia-se, pois, ainda, por esta segunda invalidade, já que nos termos da exposição que precede a consulta o Município de Vinhedo se abastece de água em outra fonte, as águas do Rio Capivari, bombeadas apenas uma vez por semana, o que demonstra a desnecessidade de interferir com as vias de abastecimento de Valinhos, indispensáveis à população deste último Município. Eis, pois, que o ato em apreço, sobre não ter causa jurídica válida, ainda afronta, pela guerra que se propõe a fazer a um Município vizinho, o princípio constitucional que reclama imperativamente a convivência harmoniosa das pessoas políticas. Além dos mais, a ausência de menção, na declaração de utilidade pública, da finalidade da expropriação, sobre invalidá-la pela inexistência de um requisito essencial, reforça os indícios de que se trata de procedimento inquinado de desvio de poder, cujo propósito, mais do que dissimulado, foi inclusive omitido. Com efeito, já em outra oportunidade deixamos escrito: “Da declaração de utilidade pública devem constar: a) manifestação pública da vontade de submeter o bem à força expropriatória; b) fundamento legal em que se embasa o poder expropriante; c) destinação específica a ser dada ao bem; d) identificação do bem ser expropriado.” (Apontamentos sobre a desapropriação no Direito brasileiro. In: RDA 111/517-518) As exigências mencionadas, ausentes no ato da Municipalidade de Vinhedo, são indispensáveis, pois a desapropriação funda-se em hipóteses legais definidas pela legislação federal como configuradoras dos casos de utilidade pública ou interesse social. Fora delas, descabe o exercício do poder expropriatório. Logo, para que se saiba se há, ou não, arrimo jurídico para desencadeá-lo, é mister indicar o assento normativo do ato. Oliveira Franco Sobrinho, o ilustre catedrático de Direito Administrativo da Universidade Federal do Paraná, expende ao propósito considerações corretíssimas: “...a lei silencia sobre os termos da declaração de utilidade. Mas nada era preciso dizer, pois está subentendido que a qualificação do objeto se deve enquadrar nas espécies – casos apontados no art. 5º “...A própria lei que autoriza cada operação expropriatória deve não só obedecer aos padrões constitucionais, como à legislação pertinente à matéria. Assim, a lei que autorize o exercício da desapropriação deve obedecer à lei nacional reguladora do instituto “...Efetivamente, pelo seu fundamento político, jurídico, teórico e normativo, na declaração se devem conter os requisitos e as condições que a autorizam.” (Desapropriação. São Paulo: Saraiva, 1973. p. 231) Também Hely Lopes Meirelles registra que: “O ato expropriatório não contém qual norma; contém unicamente a individualização do bem a ser transferido para o domínio do expropriante e a indicação do motivo da desapropriação” (Direito Administrativo Brasileiro. 2. ed. São Paulo: RT, 1966. p. 499). Com efeito, como a desapropriação só se legitima quando arrimada nas hipóteses legais, a declaração, que é seu ato inicial indispensável, sequer adquire consistência jurídica se não enuncia em que hipótese se estriba. Esta é condição óbvia para se verificar quer a existência de um amparo normativo em tese quer um grau mínimo (isto é, de subsistência lógica, de admissibilidade racional) de legítimo interesse sobre o bem, que sirva de motivo idôneo para pretendê-lo. Caso se desprezassem tais requisitos, a lei federal não precisaria indicar quando seria cabível a desapropriação. Outrossim, se não se der aos casos enunciados na lei uma significação mínima, isto é, um conteúdo qualquer correlacionável com as realidades concretas em que se aplicam, a enunciação legal também não significaria coisa alguma, podendo servir como mero pretexto para o expropriante. Seria, rigorosamente falando, um cheque em branco utilizável ao sabor do expropriante liberado de qualquer compromisso com o interesse público. Por derradeiro, seja dito que a circunstância do ato da Municipalidade de Vinhedo provir de seu Legislativo não lhe confere qualificação peculiar que purgue seus vícios ou a exima de contraste judicial, pois, como anota o preclaro Seabra Fagundes, a propósito da matéria: “Observe-se que, não obstante a intervenção do Poder Legislativo, a declaração é sempre um ato de natureza administrativa, por isso que se limita a definir uma situação individual. A intervenção do Legislativo não lhe dá o caráter de lei. Ele intervém aí no desempenho atribuição de conteúdo puramente administrativo” (Da Desapropriação no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1942. p. 66.). No mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles: “A lei que declara a utilidade pública de um bem não é normativa é essencialmente dispositiva e de caráter individual. É lei de efeito concreto equiparável ao ato administrativo, razão pela qual pode ser atacada e invalidada pelo Judiciário, desde a sua promulgação e independentemente de qualquer atividade de execução, porque ela já traz em si as consequências administrativas do decreto expropriatório.” ([sic] Op. cit., p. 499) Isto tudo posto e considerado – e ainda que prescindidos os vícios postremeiramente enumerados –, à consulta não hesitamos em responder: O Município de Vinhedo não pode desapropriar a Adutora Municipal João Rodrigues dos Santos, pena de ofensa às normas legais que regem o instituto e aos princípios constitucionais que informam a possibilidade do exercício de poder expropriatório. É o nosso parecer.

Le tribut peut être défini comme le prélèvement d’un surplus par une entité, le plus souvent étatique, détentrice du pouvoir. Il en est le socle, puisque son prélèvement finance les infrastructures (routes, canaux, ou encore systèmes d’irrigation), mais aussi l’appareil administratif et militaire. La forme la plus générale du tribut est celle de la taxation, mais le prélèvement peut aussi en prendre d’autres : corvées, monopoles étatiques sur certains biens, nationalisations, et même cadeau offert par un citoyen à un fonctionnaire d’État (Yan 1996), ou encore par un État tributaire à une puissance hégémonique. Par ces prélèvements, des richesses privées sont généralement transformées (ou sont censées l’être) en biens et services procurés par la puissance extractrice. L’attention réduite versée par l’anthropologie économique au tribut tient probablement à ce qu’il échappe aux grandes dichotomies que celle-ci a échafaudées, et qui continuent à la préoccuper, même si c’est dans le but de les dépasser. Sa singularité le place hors du radar du sous-champ de l’anthropologie en raison de la focalisation de celle-ci sur deux statuts des choses et des transactions, présentés comme étant plus ou moins étanches : le don et la marchandise. Il ne relève pas du domaine des marchandises, puisque les mécanismes d’extraction du tribut ne s’inscrivent pas dans les rapports de production capitalistes. Il n’appartient pas non plus à la sphère du don contre-don maussien, caractérisée par la réciprocité. Parce qu’il échappe aux logiques du marché et qu’il permet l’existence d’une économie redistributive (l’État-providence), le tribut s’apparente pourtant à l’économie du don plutôt qu’à l’économie marchande. La distinction proposée par Alain Testart (2007) entre don et échange (marchand et non marchand) permet d’affiner la définition du tribut. Selon Testart, le don est un transfert non exigible impliquant la renonciation à tout droit sur le bien transféré et sans attente de contrepartie autre que morale, alors que l’échange est un transfert dont la contrepartie est juridiquement exigible. Or les corvées, amendes et taxes de toutes sortes sont dépourvues de la contrainte de contrepartie, mais elles sont exigibles. Alain Testart nomme ce type de prestation « transfert du troisième type, t3t »; il se distingue du don en ce qu’il est exigible, et de l’échange en ce qu’il est dépourvu de contrepartie juridiquement exigible. Le tribut en est un, et probablement le principal (la plupart des t3t correspondent au tribut, à l’exception de certains transferts spécifiques tels que le versement d’une pension alimentaire). On pourrait donc, en amendant l’appellation de Testart, avancer que le tribut est un « t3t » c’est-à-dire un transfert du troisième type en direction ascendante dans la hiérarchie. La clarification conceptuelle opérée par Testart et son prolongement par François Athané (2011) sont importantes et nécessaires. Il paraît toutefois judicieux d’intégrer le brouillage habituel des catégories à l’analyse de la notion, puisqu’il est en lui-même significatif. En effet, si le tribut n’est pas un don selon la définition de Testart, il peut en prendre l’apparence, être présenté comme un abandon librement consenti. Et s’il ne donne pas lieu à une contrepartie exigible, il est néanmoins souvent justifié au nom d’une contrepartie rendue sous forme de services. Les manipulations et justifications morales et idéologiques dont il fait l’objet doivent donc être intégrées à sa définition. On y reviendra après avoir examiné la place qu’a tenu le tribut dans les écrits des anthropologues. Outre son statut particulier au regard des autres formes de prestation qui ont davantage été au cœur de leurs préoccupations, le don ainsi que les échanges non marchands, la centralité de la notion de réciprocité a relégué à l’arrière-plan les « dons » hiérarchiques ainsi que toutes les formes de transferts unilatéraux obligatoires. C’est sans doute de la part des anthropologues travaillant avec le concept marxiste de mode de production que le tribut a reçu le plus de considération. Samir Amin a résumé dans une formule efficace ce qui distingue le mode tributaire du mode capitaliste : dans le second, le pouvoir est mis au service de l’accumulation de richesses, tandis que dans le premier, ce sont les richesses qui sont mises au service de l’accumulation de pouvoir (Amin 2011). Eric Wolf (1982) a déployé ce distinguo pour examiner comment le mode de production capitaliste s’est étendu sur la surface du globe avec l’expansion impériale européenne, entrant en contact avec des modes de production « basés sur la parenté » ou « tributaires » qui prévalaient chez les populations non européennes. Les anthropologues ont abandonné les approches en termes de mode de production pour deux ensembles de raisons. La première est l’économicisme sous-jacent à la caractérisation typologique de sociétés selon leur mode de production dominant, qui réduit ainsi « des sociétés entières à de simples réserves de main d’œuvre » et ignorant leurs « formes de vie » (Friedman 1987, 84). Wolf entendait pourtant précisément éviter une telle dérive typologisante, entendant en faire un outil pour « révéler les relations politico-économiques qui sous-tendent, orientent et contraignent l’interaction » (1982, 76). L’emploi qu’en fait Emmanuel Terray (1995) dans son étude de la genèse du royaume abron met d’ailleurs en relief l’articulation entre modes de production tributaire, esclavagiste, capitalistique et domestique d’une manière qui n’a rien d’évolutionniste. La seconde raison est l’eurocentrisme qui conduit à faire du mode de production capitaliste un facteur déterminant de la trajectoire singulière de l’Europe et explicatif de sa domination sur le reste du monde. Ce dernier n’aurait su résister à l’agression européenne parce que son mode d’organisation économique, qu’il soit basé sur la parenté ou sur le tribut, aurait provoqué un retard et une faiblesse qui l’auraient rendu vulnérable aux incursions de l’impérialisme capitaliste européen. Cette thèse s’applique tout particulièrement à la Chine. C’est dans un sens à la fois non évolutionniste et non eurocentrique que Hill Gates (1996) a proposé une lecture de l’histoire de la Chine sur une durée d’un millénaire basée sur l’idée d’une articulation entre modes de production tributaire (MPT) et « capitalistique ». Le MPT est le mode de production de l’État impérial chinois, dont la classe des fonctionnaires lettrés prélève un surplus sur les classes productives (paysans, petits capitalistes, travailleurs) à travers des taxes et des corvées. Contrairement à ce qu’avait pu écrire Marx à propos du « mode de production asiatique », l’État chinois n’était pas inerte ni immobile mais animé par la tension entre des tendances, plus ou moins affirmées selon les époques, à l’accumulation capitalistique, ainsi que les réponses en provenance de la classe dirigeante qui cherchait à les contenir à l’intérieur du cadre de la puissance tributaire (Gates1996 : 273). Les lignages des propriétaires terriens qui produisaient en partie pour le marché, ou les marchands, tout particulièrement ceux qui participaient au commerce étranger, agissaient en tant que capitalistes; « toutefois, leur influence n’a jamais été suffisante pour désarçonner le pouvoir tributaire et permettre à une véritable classe capitaliste d’émerger (Gates1996 : 112). Dans le dernier chapitre de son ouvrage, Gates suggère que la Chine contemporaine demeure caractérisée par un mode tributaire, maintenu par les révolutionnaires communistes et qui continue à modeler les relations entre citoyens ordinaires et officiels chinois (1996 : 269). Ellen Hertz (1998) s’appuie sur les propositions de Gates pour interpréter la fièvre qui s’est emparée de la première bourse ouverte à Shanghai au début des années 1990, signe de la transition chinoise vers le capitalisme initiée dix ans plus tôt, et qui a vu s’opposer le pouvoir « des masses » au pouvoir étatique. Cette opposition peut être expliquée par la tension entre un mode de production capitalistique (les petits porteurs) et le mode de production tributaire (l’État). Ce dernier, agissant à la manière d’un seigneur tributaire, a cherché à canaliser l’épargne de ses citoyens de façon à soutenir son économie en transition. Gates concilie le sens élargi de la notion de tribut tel que présenté en introduction et le sens restreint que lui confèrent les historiens mais aussi ceux d’entre les anthropologues qui se sont intéressés à sa dimension cosmologique et civilisationnelle. En effet, le système tributaire a été constitutif de l’empire chinois, qui était conçu sur le plan cosmologique comme un « royaume territorial bordé de suzerains tributaires » (Feuchtwang 1992 :26, cf. également Sahlins 1994). Les origines des fengshan, désignation officielle des cérémonies au cours desquelles le tribut était versé, sont incertaines. Ils seraient apparus sous les Zhou orientaux (771-256 av. J-C.), c’est-à-dire durant la période des Printemps et Automnes, suivie par celle des Royaumes combattants. C’est à partir de la dynastie Tang (618-907) que le système tributaire s’est renforcé, et il s’est maintenu jusqu’au Qing. En échange du tribut (gong), les tributaires recevaient les faveurs (enci) de l’empereur au même titre que les vassaux internes. Wang Mingming souligne que la relation à l’État engagée dans le « mode de production » selon Gates est la même que celle qui relie la cour impériale au monde extérieur (2012 : 345). Réciproquement, Gates indique que le mode tributaire est inséparable de la totalité de la cosmologie civilisationnelle chinoise (1996 : 21). Ce sont précisément ces dimensions idéologiques et cosmologiques du tribut qui rendent compte de l’ambiguïté relative à son caractère volontaire ou contraint. De fait, c’est précisément l’existence d’un ordre hiérarchique dicté par les impératifs catégoriques de la cosmologie impériale, qui permet de comprendre non seulement le consentement au paiement du tribut mais même son caractère désirable, et qu’il fait qu’il peut prendre l’apparence d’un don, ou être présenté comme tel par le contributeur (cf Trémon 2019 pour un cas contemporain chinois). C’est aussi cette dimension cosmologique qui explique sa grande proximité avec le sacrifice. Tribut et sacrifice se distinguent par le fait que l’un constitue un transfert direct et le second un transfert indirect (Werbner 1990 : 272) à une entité supérieure. Robertson Smith, dont les écrits ont inspiré ceux de Durkheim et Mauss sur le sacrifice, avait suggéré que le sacrifice aux divinités ou aux ancêtres serait apparu chez les tribus nomadiques du désert du Sinaï sous la forme de la consommation sacrificielle de l’animal totémique, mais que ce sacrifice primitif aurait ensuite, avec la sédentarisation et sous l’action de l’État, suivi le modèle du tribut versé au chef ou au roi dans les sociétés hiérarchisées (Robertson Smith 1889 : 266-267 cité in Scubla 2005 : 147). Si cette proposition relève de la pure spéculation, normative qui plus est puisqu’elle est avancée par Robertson Smith dans un souci de démonstration de la supériorité du sacrifice chrétien, la distinction ainsi esquissée offre matière à penser : le sacrifice originel n’aurait rien d’un don, n’ayant pris cette forme que dans les sociétés à pouvoir centralisé, et le tribut le serait bien davantage, mais il serait dépourvu de l’idée de violence expiatoire associée au sacrifice. C’est pourquoi l’on ne saurait entièrement suivre la définition par David Graeber du tribut, placé dans la troisième catégorie d’une tripartition entre « communisme », « échange » et « hiérarchie » (dans une discussion précédente des modes de production (2006), il avait ignoré le mode tributaire). Celle-ci correspond d’assez près à celle proposée par Alain Testart (don, échange et t3t). Cependant, la façon dont il caractérise le tribut comme relevant de la pure contrainte violente exercée par l’État (2014 : 74) paraît insatisfaisante. Ceci tient en partie à ce que, à la différence de Testart, il établit les distinctions sur les bases de « modes de moralité », qu’il entend substituer aux « modes de production ». S’en tenant uniquement à une acception historiquement lointaine du « tribut » (il n’aborde pas l’impôt moderne), la définition morale qu’il en donne ne rend paradoxalement pas compte du consentement à l’impôt (elle n’explique que la résistance). Le tribut obéit selon lui à la logique du précédent, puisqu’un don offert à une puissance pour la première fois devient ensuite exigible d’année en année. Le tribut est donc un échange devenu transfert en raison des (fausses) promesses de contrepartie qui ont conduit à l’institutionnalisation du système. Cependant, ce qui fait toute la complexité du tribut est qu’il s’agit en effet d’un transfert exigible sans contrepartie exigible, mais qu’une contrepartie n’en est pas moins attendue. Nous pensons à la contrepartie de ce que nous versons à l’État. François Athané déconsidère cette façon de penser, qu’il juge inévitable et légitime, mais qui n’est qu’une « façon de penser et de parler » (2011 : 190) dont il conviendrait de ne pas tenir compte parce qu’elle viendrait polluer l’analyse. La contrepartie n’est jamais exigible dans le double sens où elle ne saurait pas toujours être appuyée par le droit, et où elle ne serait de toute manière pas mesurable (comment calculer la part de ce que je reçois en retour pour mes impôts?). Il n’en demeure pas moins que sans cette attente de réciprocité, les révoltes fiscales seraient bien plus nombreuses. C’est pourtant une façon de penser et de parler qui est chargée de sens et lourde de conséquences. C’est bien parce que des services et biens publics sont produits au moyen des prélèvements que la relation tributaire est rarement remise en cause, et réciproquement, que des révoltes fiscales apparaissent lorsque les services et biens publics ne paraissent pas remplir l’attente de contrepartie. Ces services et biens étant généralement essentiels à la reproduction sociale (au sens des anthropologues, cf. entre autres Weiner 1980), on pourrait réactualiser la notion en substituant à « modes de production » la notion de « modes de reproduction » (marchande, tributaire, etc.) (Trémon 2019 : chap. V). De même, la notion de « relation tributaire » à l’État inclut à la fois le tribut en tant que type de transfert (par contraste avec le don et l’échange) et la relation morale et idéologique qu’elle engage avec le destinataire du tribut. La notion de tribut est ainsi élargie au-delà des contextes historiques spécifiques des systèmes tributaires interétatiques centrés sur un hégémon, et dépouillée de ses relents eurocentriques et évolutionnistes – comme l’a souligné Jack Goody (2006 : 121), qui invitait dans son dernier livre à réactualiser le programme de recherche lancé par Eric Wolf, les États tributaires se trouvant « à l’ouest comme à l’est », et peut-on ajouter, au nord comme au sud

La mise en place du nouveau plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs en juillet 2004 fut l’objet de controverse. Ce plan a été abondamment débattu lors de son introduction par le ministre Vandenbroucke. Les syndicats considèrent qu’il introduit une "chasse aux chômeurs" dans un contexte où les emplois vacants sont trop peu nombreux. L'opposition au programme a surtout été vigoureuse en Wallonie et à Bruxelles, des régions où le taux de chômage est le double de celui de la Flandre. A l'opposé, les organisations patronales considèrent que ce plan est un ingrédient essentiel de toute politique de réduction du chômage. Ils observent que leurs postes vacants ne sont pas pourvus en dépit de taux de chômage importants. Ils affirment dès lors que certains chômeurs ne désirent pas occuper un emploi et que donc une forme de contrainte est nécessaire. Nous avons voulu examiner cette problématique de manière objective afin que le débat puisse s'appuyer sur un argumentaire solide. Dans ce numéro de Regards économiques, nous présentons les résultats d’une recherche que nous avons menée afin d’évaluer l’impact du nouveau plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs, dans sa phase de lancement, sur l’insertion en emploi de chômeurs indemnisés âgés de 25 à 29 ans. Quels sont les ingrédients principaux du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs ? Le plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs a introduit des changements simultanés majeurs dans le cadre du système d’assurance-chômage et de l’accompagnement des chômeurs en Belgique. Ils sont de trois types : Avant la réforme de 2004, l'article 80 de la réglementation de l'assurance-chômage imposait, sous certaines conditions, une fin de droit à l’indemnité aux chômeurs cohabitants de longue durée. Le gouvernement fédéral a choisi de remplacer cet article par un nouveau système plus équitable qui puisse en même temps assurer la viabilité d’un système d’assurance-chômage à durée illimitée. L’ONEM est autorisé non seulement à contrôler la disponibilité des chômeurs indemnisés à l’égard du marché du travail, mais aussi à contrôler lui-même l’intensité de l’effort de recherche d’emploi. Il s’agit de la procédure d’Activation du Comportement de Recherche d’emploi (ACR) qui consiste en des entretiens individuels périodiques durant lesquels un facilitateur évalue les activités de recherche d’emploi des chômeurs indemnisés. Un élément essentiel de cette procédure est l’envoi d’une lettre d’avertissement environ 8 mois avant le 1er entretien en vue d’informer le chômeur indemnisé de ses obligations et de la procédure d’ACR. Le contrôle de la disponibilité des chômeurs indemnisés à l’égard du marché du travail a été accentué à travers un échange de données (relatives aux refus d’emploi, de participation à des politiques régionales, etc.) beaucoup plus systématique entre les services publics de l’emploi (VDAB, FOREM, ORBEM) et l’ONEM. Les services publics de l’emploi ont renforcé l’accompagnement de tous les chômeurs (de courte et de longue durée) par une série de politiques actives : entretiens individuels de diagnostic, parcours d’insertion, aides à la recherche d’emploi, formations, etc. Quel est l’objet de notre étude ? Puisqu’un certain recul est indispensable à l’évaluation, nous avons évalué les effets du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs dans sa phase de lancement et, dès lors, pour le public qui le premier est entré la procédure d’activation du comportement de recherche d’emploi : les Chômeurs Complets Indemnisés inscrits obligatoirement comme Demandeurs d’Emploi (CCI-DE), qui sont âgés de 25 à 29 ans et qui ont reçu la lettre d’avertissement de l’ONEM entre juillet et octobre 2004 car ils viennent d’atteindre leur 13ème mois de chômage (qui est la durée seuil de chômage à laquelle l’ONEM avertit les chômeurs indemnisés de la procédure d’ACR). Nous avons évalué les effets du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs sur la reprise d’emploi de ces chômeurs. Pour cela, nous comparons le taux de sortie du chômage vers l’emploi de CCI-DE âgés entre 25 et 29 ans (notre «groupe cible» décrit ci-dessus) et de chômeurs semblables mais qui n’ont pas été avertis en raison d’un âge légèrement supérieur à 30 ans (notre «groupe de contrôle»). La méthode d’évaluation que nous exploitons dans cette étude ne permet pas d’évaluer les effets du plan au-delà de 10 mois après l’avertissement. En effet, les chômeurs d’un âge légèrement supérieur à 30 ans sont concernés par la procédure d’ACR dès le 1er juillet 2005 et sont donc susceptibles de recevoir eux aussi un avertissement de l’ONEM à partir de cette date. Hormis en fin de période d’analyse, les jeunes de moins de 30 ans n’ont pas encore participé au premier entretien à l’ONEM. La lettre d’avertissement est donc la seule composante de la procédure d’ACR dont nous pouvons évaluer les effets. Seul le FOREM a choisi d’offrir un accompagnement spécifique aux chômeurs avertis par l’ONEM. Pour la Région wallonne, nous évaluons alors l’effet combiné de la lettre d’avertissement et d’actions d’accompagnement. Le fait qu’on ne puisse pas évaluer l’effet de mesures d’accompagnement à l’ORBEM ou au VDAB ne signifie pas que ces deux services de l’emploi n’offrent aucun accompagnement pour les jeunes chômeurs. Cette impossibilité découle simplement du fait qu’une offre d’accompagnement spécifique n’a pas été mise en place pour les chômeurs de moins de 30 ans avertis par l’ONEM. La littérature internationale montre que l’envoi d’une lettre d’avertissement fait partie intégrante des politiques d’accompagnement et de suivi des chômeurs, et que des changements, parfois importants, de comportement en matière de recherche d’emploi peuvent découler de l’annonce d’un programme obligatoire du type de l’ACR belge. Ce programme pourrait donc accélérer l’insertion en emploi dès le moment où le chômeur est averti de la nouvelle procédure de suivi. Le faible nombre de chômeurs ayant participé à un entretien durant notre période d’analyse ne signifie donc pas que notre évaluation porte sur une partie secondaire du nouveau dispositif instauré en Belgique. Quels sont les résultats principaux qui se dégagent de notre étude ? 1.En Flandre et en Wallonie, le plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs a un effet positif clair sur la sortie du chômage vers l’emploi pour certains groupes seulement. Il s’agit: des chômeurs très éduqués. Ainsi un CCI-DE de moins de 30 ans qui est diplômé de l’enseignement supérieur et qui réside en Wallonie (resp. Flandre) avait-il 40 % (resp. 43 %) de chances d’avoir trouvé un emploi cinq mois après l’avertissement de l’ONEM; en l’absence du plan cette probabilité n’aurait été que de 29 % (resp. 32 %). L’augmentation relative de la probabilité d’emploi est donc substantielle : au bout de cinq mois, le plan d’accompagnement et de suivi a permis de relever la probabilité d’emploi de 38 % (resp. 35 %). et en Wallonie seulement, des chômeurs qui ont connu une expérience récente d’emploi des chômeurs qui résident dans une sous-région où le chômage est plus faible des femmes Pour les autres groupes de chômeurs (peu diplômés, n’ayant pas connu d’expérience de travail récente, résidant dans des sous-régions où le chômage est élevé, hommes), les effets du PAS sont faibles et souvent proches de zéro. 2. Par le supplément de démarches de recherche d’emploi, le risque de sanction, etc. associés à l’ARC, les entretiens d’évaluation annoncés dans la lettre d’avertissement sont donc perçus comme contraignants par le chômeur indemnisé et l’incitent à intensifier sa recherche d’emploi ou à modifier son attitude face aux offres d’emploi avant la survenance du 1er entretien. Toutefois, l’accentuation de l’effort de recherche induite par la lettre ne s’avère clairement efficace que pour certains groupes, en particulier ceux dont le profil est plus favorable à l’embauche. 3. En Wallonie, l’effet mesuré combine celui de la lettre et d’actions spécifiques d’accompagnement du FOREM. Alors qu’il est généralement plus difficile de trouver un emploi en Région wallonne, la similitude de l’effet du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs en Wallonie et en Flandre s’explique sans doute par ce soutien spécifique du FOREM. 4. Le PAS a notamment pour effet de stimuler la sortie du chômage vers des emplois à temps partiel faiblement rémunérés en Flandre, où il n’y a pas eu d’accompagnement individualisé spécifique à la réception de l’avertissement. Un tel phénomène n’est pas observé pour les chômeurs wallons qui ont bénéficié d’un tel accompagnement. La menace de contrôle et de sanctions, sans accompagnement spécifique du service public de l’emploi, pourrait ainsi inciter des chômeurs à abaisser leurs exigences à l’embauche. 5. Contrairement aux deux autres Régions, le PAS n’a pas pour effet de stimuler la reprise d’emploi des jeunes chômeurs indemnisés résidant à Bruxelles. Quelles sont nos recommandations d’actions à prendre pour rendre plus efficace le suivi et l’accompagnement des chômeurs en Belgique ? Soulignons d’abord que, pour nous, un contrôle du comportement des chômeurs indemnisés n’est pas une mesure à préconiser pour elle-même mais pour rendre le système d’assurance-chômage plus juste et efficace (cf. ci-dessous). Par ailleurs, un système de contrôle ne peut favoriser l’insertion en emploi que s’il s’accompagne d’autres actions régionales (aides à la recherche d’emploi, formations, etc.) ou fédérales (stimulation de l’offre d’emplois via des réductions ciblées du coût de travail, etc.). 1. Un système de contrôle du comportement des chômeurs indemnisés permet de rendre le système d’assurance-chômage plus juste et efficace La durée d’indemnisation dépend de nombreux facteurs sur lesquels un chômeur particulier n’a guère d’emprise. Mais, cette durée dépend aussi de ses choix en matière d’effort de recherche d’emploi et d’acceptation d’offres d’emploi. En effectuant ces choix, le chômeur n’a pas de raison de prendre en compte le coût des indemnités pour la collectivité. Aussi son effort de recherche est-il spontanément inférieur au niveau désirable du point de vue collectif. De même, ses exigences face aux offres sont-elles spontanément trop élevées. Il est donc souhaitable d’exercer un contrôle du comportement des chômeurs. En agissant de la sorte, on incite les chômeurs, qui sont capables de trouver un emploi par leurs propres moyens, à quitter le chômage plus rapidement. Ainsi, on libère des ressources financières pour renforcer la protection sociale de ceux qui n’ont pas cette capacité. Autrement dit, le contrôle des chômeurs ne trouve son sens qu’au service d’une meilleure protection sociale du chômeur. Nous énonçons ci-dessous des conditions nécessaires pour qu’il en soit ainsi. 2. Le contrôle doit porter sur des actions vérifiables, comme les refus d’emploi convenable Selon nous, il faut supprimer la vérification de preuves écrites de démarches de recherche d’emploi dans la procédure d’ACR de l’ONEM. L’évaluation de dispositifs similaires dans d’autres pays nous enseigne que des entretiens brefs et axés de facto sur le contrôle administratif d’indicateurs de démarches vérifiables de recherche d’emploi se révèlent généralement peu efficaces à réinsérer les chômeurs dans l’emploi. Ces indicateurs (candidatures écrites à des offres d’emplois, etc.) n’informent en effet qu’incomplètement de l’activité de recherche. Le risque d’erreur de jugement par le facilitateur est en outre notable. L’incitation à collationner des preuves de démarches formelles peut enfin détourner les demandeurs d’emploi de canaux de recherche informels (recours à des relations, etc.), le cas échéant plus efficaces en termes de remise à l’emploi. Le contrôle effectué par les facilitateurs de l’ONEM devrait donc plutôt se concentrer sur des actions vérifiables, comme le refus d’une offre d’emploi convenable. 3. Pour que le contrôle du refus d’offres d’emploi convenable soit un instrument efficace d’activation du comportement de recherche, plusieurs conditions doivent être remplies : une définition précise de la notion d’emploi convenable, c’est-à-dire l’emploi que le chômeur ne peut pas refuser. Le sens de la notion d’emploi convenable est explicité dans la législation du chômage. Il n’est pas possible de la codifier en prenant en compte tous les cas de figure possibles. Il n’empêche qu’une définition aussi précise que possible s’impose sous peine d’arbitraire et/ou de procédures juridiques longues et coûteuses; une transmission régulière et individualisée d’offres d’emploi par les services publics de l’emploi régionaux (dès l’inscription comme demandeur d’emploi); une transmission efficace des données relatives aux comportements d’acceptation et de refus d’emploi par les services publics de l’emploi régionaux à destination de l’ONEM; informer le chômeur, dès le début de sa période d’indemnisation, des règles. Comme le montre cette étude, un avertissement peut en effet avoir un impact positif sur les sorties du chômage vers l’emploi si le système de contrôle est crédible. 4. Un système de contrôle ne peut se concevoir qu’après une certaine durée d’indemnisation et que pour les chômeurs jugés autonomes dans leur recherche d’emploi Le contrôle du refus d’offres d’emploi convenable ne devrait intervenir qu’après un entretien individuel d’orientation avec un conseiller du service public de l’emploi régional. Il faut toutefois éviter d’intervenir trop tôt dans l’épisode de chômage – avant 6 mois de chômage - car on risque alors de gaspiller des ressources collectives en ne laissant pas le temps à ceux qui le peuvent de sortir seuls du chômage. Selon le profil et les besoins du chômeur, l’entretien individuel pourrait déboucher soit sur une recommandation de recherche d’emploi autonome, soit sur la participation à programme d’accompagnement spécifique. La procédure de contrôle ne s’appliquerait qu’aux chômeurs indemnisés jugés autonomes dans leur recherche d’emploi. Les autres deviendraient concernés par la procédure de contrôle au terme de leur programme d’accompagnement.

La mise en place du nouveau plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs en juillet 2004 fut l’objet de controverse. Ce plan a été abondamment débattu lors de son introduction par le ministre Vandenbroucke. Les syndicats considèrent qu’il introduit une "chasse aux chômeurs" dans un contexte où les emplois vacants sont trop peu nombreux. L'opposition au programme a surtout été vigoureuse en Wallonie et à Bruxelles, des régions où le taux de chômage est le double de celui de la Flandre. A l'opposé, les organisations patronales considèrent que ce plan est un ingrédient essentiel de toute politique de réduction du chômage. Ils observent que leurs postes vacants ne sont pas pourvus en dépit de taux de chômage importants. Ils affirment dès lors que certains chômeurs ne désirent pas occuper un emploi et que donc une forme de contrainte est nécessaire. Nous avons voulu examiner cette problématique de manière objective afin que le débat puisse s'appuyer sur un argumentaire solide. Dans ce numéro de Regards économiques, nous présentons les résultats d’une recherche que nous avons menée afin d’évaluer l’impact du nouveau plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs, dans sa phase de lancement, sur l’insertion en emploi de chômeurs indemnisés âgés de 25 à 29 ans. Quels sont les ingrédients principaux du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs ? Le plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs a introduit des changements simultanés majeurs dans le cadre du système d’assurance-chômage et de l’accompagnement des chômeurs en Belgique. Ils sont de trois types : Avant la réforme de 2004, l'article 80 de la réglementation de l'assurance-chômage imposait, sous certaines conditions, une fin de droit à l’indemnité aux chômeurs cohabitants de longue durée. Le gouvernement fédéral a choisi de remplacer cet article par un nouveau système plus équitable qui puisse en même temps assurer la viabilité d’un système d’assurance-chômage à durée illimitée. L’ONEM est autorisé non seulement à contrôler la disponibilité des chômeurs indemnisés à l’égard du marché du travail, mais aussi à contrôler lui-même l’intensité de l’effort de recherche d’emploi. Il s’agit de la procédure d’Activation du Comportement de Recherche d’emploi (ACR) qui consiste en des entretiens individuels périodiques durant lesquels un facilitateur évalue les activités de recherche d’emploi des chômeurs indemnisés. Un élément essentiel de cette procédure est l’envoi d’une lettre d’avertissement environ 8 mois avant le 1er entretien en vue d’informer le chômeur indemnisé de ses obligations et de la procédure d’ACR. Le contrôle de la disponibilité des chômeurs indemnisés à l’égard du marché du travail a été accentué à travers un échange de données (relatives aux refus d’emploi, de participation à des politiques régionales, etc.) beaucoup plus systématique entre les services publics de l’emploi (VDAB, FOREM, ORBEM) et l’ONEM. Les services publics de l’emploi ont renforcé l’accompagnement de tous les chômeurs (de courte et de longue durée) par une série de politiques actives : entretiens individuels de diagnostic, parcours d’insertion, aides à la recherche d’emploi, formations, etc. Quel est l’objet de notre étude ? Puisqu’un certain recul est indispensable à l’évaluation, nous avons évalué les effets du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs dans sa phase de lancement et, dès lors, pour le public qui le premier est entré la procédure d’activation du comportement de recherche d’emploi : les Chômeurs Complets Indemnisés inscrits obligatoirement comme Demandeurs d’Emploi (CCI-DE), qui sont âgés de 25 à 29 ans et qui ont reçu la lettre d’avertissement de l’ONEM entre juillet et octobre 2004 car ils viennent d’atteindre leur 13ème mois de chômage (qui est la durée seuil de chômage à laquelle l’ONEM avertit les chômeurs indemnisés de la procédure d’ACR). Nous avons évalué les effets du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs sur la reprise d’emploi de ces chômeurs. Pour cela, nous comparons le taux de sortie du chômage vers l’emploi de CCI-DE âgés entre 25 et 29 ans (notre «groupe cible» décrit ci-dessus) et de chômeurs semblables mais qui n’ont pas été avertis en raison d’un âge légèrement supérieur à 30 ans (notre «groupe de contrôle»). La méthode d’évaluation que nous exploitons dans cette étude ne permet pas d’évaluer les effets du plan au-delà de 10 mois après l’avertissement. En effet, les chômeurs d’un âge légèrement supérieur à 30 ans sont concernés par la procédure d’ACR dès le 1er juillet 2005 et sont donc susceptibles de recevoir eux aussi un avertissement de l’ONEM à partir de cette date. Hormis en fin de période d’analyse, les jeunes de moins de 30 ans n’ont pas encore participé au premier entretien à l’ONEM. La lettre d’avertissement est donc la seule composante de la procédure d’ACR dont nous pouvons évaluer les effets. Seul le FOREM a choisi d’offrir un accompagnement spécifique aux chômeurs avertis par l’ONEM. Pour la Région wallonne, nous évaluons alors l’effet combiné de la lettre d’avertissement et d’actions d’accompagnement. Le fait qu’on ne puisse pas évaluer l’effet de mesures d’accompagnement à l’ORBEM ou au VDAB ne signifie pas que ces deux services de l’emploi n’offrent aucun accompagnement pour les jeunes chômeurs. Cette impossibilité découle simplement du fait qu’une offre d’accompagnement spécifique n’a pas été mise en place pour les chômeurs de moins de 30 ans avertis par l’ONEM. La littérature internationale montre que l’envoi d’une lettre d’avertissement fait partie intégrante des politiques d’accompagnement et de suivi des chômeurs, et que des changements, parfois importants, de comportement en matière de recherche d’emploi peuvent découler de l’annonce d’un programme obligatoire du type de l’ACR belge. Ce programme pourrait donc accélérer l’insertion en emploi dès le moment où le chômeur est averti de la nouvelle procédure de suivi. Le faible nombre de chômeurs ayant participé à un entretien durant notre période d’analyse ne signifie donc pas que notre évaluation porte sur une partie secondaire du nouveau dispositif instauré en Belgique. Quels sont les résultats principaux qui se dégagent de notre étude ? 1.En Flandre et en Wallonie, le plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs a un effet positif clair sur la sortie du chômage vers l’emploi pour certains groupes seulement. Il s’agit: des chômeurs très éduqués. Ainsi un CCI-DE de moins de 30 ans qui est diplômé de l’enseignement supérieur et qui réside en Wallonie (resp. Flandre) avait-il 40 % (resp. 43 %) de chances d’avoir trouvé un emploi cinq mois après l’avertissement de l’ONEM; en l’absence du plan cette probabilité n’aurait été que de 29 % (resp. 32 %). L’augmentation relative de la probabilité d’emploi est donc substantielle : au bout de cinq mois, le plan d’accompagnement et de suivi a permis de relever la probabilité d’emploi de 38 % (resp. 35 %). et en Wallonie seulement, des chômeurs qui ont connu une expérience récente d’emploi des chômeurs qui résident dans une sous-région où le chômage est plus faible des femmes Pour les autres groupes de chômeurs (peu diplômés, n’ayant pas connu d’expérience de travail récente, résidant dans des sous-régions où le chômage est élevé, hommes), les effets du PAS sont faibles et souvent proches de zéro. 2. Par le supplément de démarches de recherche d’emploi, le risque de sanction, etc. associés à l’ARC, les entretiens d’évaluation annoncés dans la lettre d’avertissement sont donc perçus comme contraignants par le chômeur indemnisé et l’incitent à intensifier sa recherche d’emploi ou à modifier son attitude face aux offres d’emploi avant la survenance du 1er entretien. Toutefois, l’accentuation de l’effort de recherche induite par la lettre ne s’avère clairement efficace que pour certains groupes, en particulier ceux dont le profil est plus favorable à l’embauche. 3. En Wallonie, l’effet mesuré combine celui de la lettre et d’actions spécifiques d’accompagnement du FOREM. Alors qu’il est généralement plus difficile de trouver un emploi en Région wallonne, la similitude de l’effet du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs en Wallonie et en Flandre s’explique sans doute par ce soutien spécifique du FOREM. 4. Le PAS a notamment pour effet de stimuler la sortie du chômage vers des emplois à temps partiel faiblement rémunérés en Flandre, où il n’y a pas eu d’accompagnement individualisé spécifique à la réception de l’avertissement. Un tel phénomène n’est pas observé pour les chômeurs wallons qui ont bénéficié d’un tel accompagnement. La menace de contrôle et de sanctions, sans accompagnement spécifique du service public de l’emploi, pourrait ainsi inciter des chômeurs à abaisser leurs exigences à l’embauche. 5. Contrairement aux deux autres Régions, le PAS n’a pas pour effet de stimuler la reprise d’emploi des jeunes chômeurs indemnisés résidant à Bruxelles. Quelles sont nos recommandations d’actions à prendre pour rendre plus efficace le suivi et l’accompagnement des chômeurs en Belgique ? Soulignons d’abord que, pour nous, un contrôle du comportement des chômeurs indemnisés n’est pas une mesure à préconiser pour elle-même mais pour rendre le système d’assurance-chômage plus juste et efficace (cf. ci-dessous). Par ailleurs, un système de contrôle ne peut favoriser l’insertion en emploi que s’il s’accompagne d’autres actions régionales (aides à la recherche d’emploi, formations, etc.) ou fédérales (stimulation de l’offre d’emplois via des réductions ciblées du coût de travail, etc.). 1. Un système de contrôle du comportement des chômeurs indemnisés permet de rendre le système d’assurance-chômage plus juste et efficace La durée d’indemnisation dépend de nombreux facteurs sur lesquels un chômeur particulier n’a guère d’emprise. Mais, cette durée dépend aussi de ses choix en matière d’effort de recherche d’emploi et d’acceptation d’offres d’emploi. En effectuant ces choix, le chômeur n’a pas de raison de prendre en compte le coût des indemnités pour la collectivité. Aussi son effort de recherche est-il spontanément inférieur au niveau désirable du point de vue collectif. De même, ses exigences face aux offres sont-elles spontanément trop élevées. Il est donc souhaitable d’exercer un contrôle du comportement des chômeurs. En agissant de la sorte, on incite les chômeurs, qui sont capables de trouver un emploi par leurs propres moyens, à quitter le chômage plus rapidement. Ainsi, on libère des ressources financières pour renforcer la protection sociale de ceux qui n’ont pas cette capacité. Autrement dit, le contrôle des chômeurs ne trouve son sens qu’au service d’une meilleure protection sociale du chômeur. Nous énonçons ci-dessous des conditions nécessaires pour qu’il en soit ainsi. 2. Le contrôle doit porter sur des actions vérifiables, comme les refus d’emploi convenable Selon nous, il faut supprimer la vérification de preuves écrites de démarches de recherche d’emploi dans la procédure d’ACR de l’ONEM. L’évaluation de dispositifs similaires dans d’autres pays nous enseigne que des entretiens brefs et axés de facto sur le contrôle administratif d’indicateurs de démarches vérifiables de recherche d’emploi se révèlent généralement peu efficaces à réinsérer les chômeurs dans l’emploi. Ces indicateurs (candidatures écrites à des offres d’emplois, etc.) n’informent en effet qu’incomplètement de l’activité de recherche. Le risque d’erreur de jugement par le facilitateur est en outre notable. L’incitation à collationner des preuves de démarches formelles peut enfin détourner les demandeurs d’emploi de canaux de recherche informels (recours à des relations, etc.), le cas échéant plus efficaces en termes de remise à l’emploi. Le contrôle effectué par les facilitateurs de l’ONEM devrait donc plutôt se concentrer sur des actions vérifiables, comme le refus d’une offre d’emploi convenable. 3. Pour que le contrôle du refus d’offres d’emploi convenable soit un instrument efficace d’activation du comportement de recherche, plusieurs conditions doivent être remplies : une définition précise de la notion d’emploi convenable, c’est-à-dire l’emploi que le chômeur ne peut pas refuser. Le sens de la notion d’emploi convenable est explicité dans la législation du chômage. Il n’est pas possible de la codifier en prenant en compte tous les cas de figure possibles. Il n’empêche qu’une définition aussi précise que possible s’impose sous peine d’arbitraire et/ou de procédures juridiques longues et coûteuses; une transmission régulière et individualisée d’offres d’emploi par les services publics de l’emploi régionaux (dès l’inscription comme demandeur d’emploi); une transmission efficace des données relatives aux comportements d’acceptation et de refus d’emploi par les services publics de l’emploi régionaux à destination de l’ONEM; informer le chômeur, dès le début de sa période d’indemnisation, des règles. Comme le montre cette étude, un avertissement peut en effet avoir un impact positif sur les sorties du chômage vers l’emploi si le système de contrôle est crédible. 4. Un système de contrôle ne peut se concevoir qu’après une certaine durée d’indemnisation et que pour les chômeurs jugés autonomes dans leur recherche d’emploi Le contrôle du refus d’offres d’emploi convenable ne devrait intervenir qu’après un entretien individuel d’orientation avec un conseiller du service public de l’emploi régional. Il faut toutefois éviter d’intervenir trop tôt dans l’épisode de chômage – avant 6 mois de chômage - car on risque alors de gaspiller des ressources collectives en ne laissant pas le temps à ceux qui le peuvent de sortir seuls du chômage. Selon le profil et les besoins du chômeur, l’entretien individuel pourrait déboucher soit sur une recommandation de recherche d’emploi autonome, soit sur la participation à programme d’accompagnement spécifique. La procédure de contrôle ne s’appliquerait qu’aux chômeurs indemnisés jugés autonomes dans leur recherche d’emploi. Les autres deviendraient concernés par la procédure de contrôle au terme de leur programme d’accompagnement.