Dissertations / Theses on the topic 'Zagospodarowanie przestrzenne'

Praca przedstawia szerokie i wielokierunkowe badania oraz analizy dotyczące parków jako elementu struktury przestrzennej miasta. Obszarem zainteresowania autorki jest Łódzki Obszar Metropolitalny (ŁOM), zaś przedmiotem badań - 54 parki miejskie zlokalizowane w 12 miastach ŁOM. Głównym celem rozprawy jest zbadanie zależności położenia parków w przestrzeni miejskiej Łódzkiego Obszaru Metropolitalnego względem ich genezy, zagospodarowania i pełnionych funkcji oraz wyjaśnienie i ocena rozpoznanych związków. Na potrzeby sporządzenia pracy zdefiniowano również następujące cele pomocnicze: 1) opracowanie typologii parków Łódzkiego Obszaru Metropolitalnego pod względem ich genezy, zagospodarowania i pełnionych przez nie funkcji; 2) zbadanie i ocena położenia parków w strukturze przestrzennej miast Łódzkiego Obszaru Metropolitalnego; 3) ocena wyposażenia miast Łódzkiego Obszaru Metropolitalnego w tereny parkowe i sformułowanie wniosków i rekomendacji na potrzeby kształtowania polityki lokalnej w tym zakresie. Rozdział pierwszy, poprzedzony wstępem, stanowi tło teoretyczne dla podjętych w rozprawie kwestii badawczych. W rozdziale drugim dokonano ogólnej charakterystyki parków miejskich ŁOM. W kolejnych trzech rozdziałach przeprowadzono typologię parków odpowiednio ze względu na ich genezę, sposób zagospodarowania oraz pełnione funkcje. W kolejnych czterech rozdziałach zbadano i oceniono położenie parków względem systemu przyrodniczego miast, systemu przestrzeni publicznych, struktur społeczno-demograficznych oraz funkcjonalno-przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy mieszkaniowej. Ponadto zbadano i oceniono dostępność przedmiotowych terenów, w tym między innymi w aspekcie dojazdów publiczną komunikacją zbiorową. W ostatnim rozdziale podjęto próbę syntezy położenia wydzielonych typów parków miejskich ŁOM w strukturze przestrzennej poszczególnych miast. Zbadano, wyjaśniono i oceniono w nim rozpoznane związki. W tym celu wykorzystano metodę wielowymiarowej analizy korespondencji, którą można nazwać swego rodzaju modelem eksploracyjnym - "odkrywczym", pozwalającym wykryć związki między badanymi zmiennymi. Model ten wyznaczył 10 profilii parków, które można w przyszłości zweryfikować, obejmując badaniami większą grupę zmiennych lub obiektów. Całość dysertacji zakończona została wnioskami oraz rekomendacjami dla potrzeb polityki lokalnej w zakresie wyposażania jednostek osadniczych ŁOM w parki miejskie oraz kształtowania tego rodzaju terenów zieleni.

Zasadniczym celem pracy jest przedstawienie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w świetle całokształtu obowiązujących regulacji prawnych, z uwzględnieniem dotychczasowego dorobku przedstawicieli doktryny teorii prawa i prawa administracyjnego, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. W zakresie obranej tematyki główna hipoteza badawcza, którą zweryfikowano w podjętych rozważaniach, brzmi: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem normatywnym. W dysertacji omówiono system aktów planowania przestrzennego, akty planowania, pojęcie polityki przestrzennej, na przykładzie wybranych studiów podjęto próbę wskazania na cechy, które przemawiają za zakwalifikowaniem ich do tychże kategorii. Podniesiono wątpliwości co do kwalifikacji studium jako aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym, jak również regulacji aktów prawnych, które mogą wskazywać na jego powszechnie obowiązujący charakter. Podniesiono wątpliwości co do umiejscowienia aktów planowania, jak również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w wyodrębnianych dotychczas w doktrynie prawa administracyjnego formach działania administracji publicznej.
Fundamental purpose of this dissertation consists in presentation of legal nature of a study of conditions and directions of district spatial development in the light of binding legal regulations in their entirety, taking into consideration up-to-date achievements of representatives of the doctrine of theory of law and administrative law, as well as judicature of Constitutional Tribunal and administrative courts. Within the scope of selected subject matter, the main research hypothesis verified in the course of presented deliberations is as follows: A study of conditions and directions of district spatial development is a normative act. Dissertation covers acts recognized as part of the spatial planning system, planning acts, spatial policy, in reference to selected studies an attempt is made to determine these features which support their qualification as planning acts. Doubts about qualification of the study as a normative act of internal nature are discussed as well as doubts about provisions of legal acts which may suggest its generally applicable nature. Doubts are raised about location of planning acts, as well as studies of conditions and directions of district spatial development, within forms of action of public administration distinguished so-far in the legal doctrine.
Wydział Prawa

1. Prawo własności jest jednym z podstawowych praw człowieka, które podlega konstytucyjnej i konwencyjnej ochronie. Zasadniczym uprawnieniem właściciela nieruchomości gruntowej jest prawo do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, będące przejawem prawa do korzystania z przedmiotu własności. Prowadzenie polityki przestrzennej wymusza jednak ograniczenia w prawie do korzystania z własności. Gmina, wykonując zadania publiczne z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, ingeruje w sposób wykonywania prawa własności. Na tym tle dochodzi do konfrontacji dwóch konstytucyjnych wartości: prawa własności oraz samodzielności gminy, której przejawem jest władztwo planistyczne. 2. Przedmiotem rozprawy jest zakreślenie granic ingerencji gminy w prawo własności w postępowaniach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. W piśmiennictwie można odnaleźć obecnie wiele prac dotyczących gospodarowania przestrzenią. Niemniej, prace te w większości skupiają się na sposobie organizacji systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego w płaszczyźnie prawa administracyjnego, natomiast nie poświęcają wystarczającej uwagi granicom ingerencji gminy w prawo własności w odniesieniu do konstytucyjnych gwarancji tego prawa. Zagadnienia te nie doczekały się dotychczas opracowania o kompleksowym charakterze. 3. Celem rozprawy jest: scharakteryzowanie granic ingerencji gminy w prawo własności w postępowaniach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, przeanalizowanie rzeczywistego kształtu, jaki te granice przybrały w orzecznictwie sądów administracyjnych, a następnie analiza kluczowych problemów wiążących się z ingerencją gminy w prawo własności, w szczególności w zakresie możliwości pogodzenia potencjalnie przeciwstawnych interesów właścicieli oraz publicznoprawnego interesu gminy. 4. Metodyka rozważań poddana jest schematowi trójetapowej analizy poszczególnych zagadnień. Punktem wyjścia jest przebadanie regulacji konstytucyjnej i ustalenie obowiązujących norm, zasad i wartości wynikających z Konstytucji dotyczących prawa własności oraz pozycji ustrojowej gminy. Na tym tle analizowana jest regulacja ustawowa, a także akty prawotwórcze niższego rzędu i oceniana jest zasadność zawartych w nich regulacji. Tak ustalony kształt regulacji prawnej konfrontowany jest z praktyką, tzn. ze sposobem wykładni i stosowania przepisów przez sądy administracyjne. 5. Podstawową tezą rozprawy jest, że regulacje ustawowe, a zwłaszcza sposób ich realizacji w orzecznictwie sądów administracyjnych, okazują się zdolne do zapewnienia niezbędnego stopnia harmonizacji potencjalnie przeciwstawnych interesów i uprawnień wynikających z prawa własności oraz publicznoprawnego interesu gminy w realizacji zadań samorządu terytorialnego. Regulacje te dają podstawę do racjonalnego rozwiązywania konfliktów zachodzących na tym tle. 6. Wyznaczenie ram ingerencji gminy w prawo własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagało w pierwszej kolejności dokonania analizy konstytucyjnego standardu ochrony własności. Konstytucja zapewnia prawu własności ochronę oraz gwarantuje restytucję lub kompensację w razie jego naruszenia. Jest przy tym oczywiste, że konstytucyjne gwarancje ochrony własności nie mogą przyjmować, że jest to prawo absolutne (ius infinitum). Nie można bowiem pomijać konieczności wykonywania przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego ich konstytucyjnych zadań, ani też konieczności zapewnienia ochrony prawom i wolnościom różnych podmiotów. Własność prywatna jest szczególnie narażona na negatywne konsekwencje ingerencji gminy w procesie gospodarowania przestrzenią w porównaniu z innymi formami własności (państwową czy samorządową). Szczególne znaczenie dla wyznaczenia granic ingerencji gminy w prawo własności mają na poziomie konstytucyjnym art. 21, 31 ust. 3 i 64 Konstytucji. Przy czym, wyraźną i jednoznaczną podstawę konstytucyjną dla wprowadzenia ograniczeń prawa własności stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji, natomiast dla wywłaszczenia – art. 21 ust. 2 Konstytucji. Granice między ograniczeniem a pozbawieniem własności wyznacza przede wszystkim relacja między art. 21 ust. 2 Konstytucji, dopuszczającym na zasadzie wyjątku możliwość wywłaszczenia na cele publiczne, a art. 64 ust. 3 Konstytucji, kształtującym przesłanki dopuszczalności ograniczenia prawa własności i wykluczający ingerencje naruszające istotę tego prawa. Ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i pod warunkiem, że jest to konieczne dla realizacji jednej z sześciu wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepisy ustawy zasadniczej wyznaczają ramy dla ingerencji w prawo własności, w których jest ona realizowana przez ustawodawcę, a także organy samorządu terytorialnego, w tym gminę. Zasadniczy problemem zatem sprowadza się nie tyle do rozstrzygnięcia dylematu związanego z samą dopuszczalnością ograniczenia prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ile raczej z doborem właściwych procedur, form i przesłanek materialnych, w jakich dochodzi do dostosowania rozwiązań ustawowych i podustawowych do wzorca konstytucyjnego. W mojej ocenie przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne zasadniczo mieszczą się w tych standardach. 7. W perspektywie konstytucyjnej pozycji gminy, uregulowania konstytucyjne stanowią podstawę do określenia zasadniczej roli gminy w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz jej umocowania do ingerencji w sferę prawa własności. Zasady pomocniczości, decentralizacji, samodzielności oraz zasada uczestniczenia samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej stanowią punkt wyjścia dla rozważenia pozycji ustrojowej gminy, będącej w świetle Konstytucji podstawową jednostką samorządu terytorialnego, na rzecz której działa domniemanie kompetencji. Zasady te, uzupełniając się wzajemnie, gwarantują gminie znaczące miejsce w systemie władzy publicznej, co oznacza jednocześnie możliwość ingerowania w sferę praw i obowiązków obywateli. W zakresie wyważonej gospodarki przestrzennej konieczne jest ustalanie przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania, a zatem podejmowanie decyzji w szczególności w kwestii lokalizacji i rozwijania przemysłu, przeznaczenia obszarów dla rolnictwa, wypoczynku, czy mieszkalnictwa, jak również rozwijanie odpowiedniej sieci komunikacyjnej. Przekazanie tych uprawnień gminie znajduje swoje uzasadnienie w tym, że gminę należy postrzegać jako sposób uczestnictwa społeczności lokalnych (wspólnot) w wykonywaniu zadań publicznych w kontekście rozstrzygnięć dotyczących tych społeczności, na ich własną odpowiedzialność i w granicach określonych prawem. Nikt nie zna lepiej potrzeb wspólnoty lokalnej niż jej mieszkańcy i wybrani przez nich przedstawiciele. W systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego to właśnie gmina pełni podstawową rolę, której źródła należy upatrywać w Konstytucji, a prowadzenie polityki przestrzennej i ustalanie sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenu należy do jej zadań własnych. Stanowi to spełnienie postulatu zapewnienia gminie szerokiego zakresu swobodnego decydowania o sprawach lokalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców swojego terytorium. Uzasadnione jest zatem postawienie tezy, że powierzenie gminie zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji przyznanie jej możliwości wpływania na sposób wykonywania prawa własności odpowiada pozycji ustrojowej gminy i nie narusza Konstytucji, a wprost przeciwnie, stanowi wyraz sformułowanych w niej zasad. 8. Rozważenia wymaga tym samym problem sposobu zharmonizowania interesów (uprawnień) szczegółowych: prawa właściciela do określenia sposobu zagospodarowania swojego terenu, praw właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz kompetencji gminy do określania sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów. Rozwiązanie potencjalnych konfliktów interesów następuje w ramach trzech zasadniczych procedur o administracyjno-prawnym charakterze: - uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, - uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - wydawania (w formie decyzji administracyjnej) decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Proces stosowania tych procedur przebiega w ramach granic wyznaczonych dla ingerencji gminy w prawo własności. Granice te analizować należy w aspekcie formalno-proceduralnym oraz w aspekcie materialnym. Od strony formalnej nie chodzi tylko o zachowanie rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionego prawa własności (zasada wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń), ale także o dobór właściwych prawnych form (instrumentów) i procedur, w których gmina może wpływać na sposób wykonywania prawa własności. Natomiast granice ingerencji gminy w prawo własności w ujęciu materialnym odnoszą się do przesłanek i zasad, jakimi musi kierować się gmina, ograniczając prawo własności. Rzeczywisty kształt granic ingerencji gminy w prawo własności wyznacza orzecznictwo sądów administracyjnych, które przybrało już bardzo bogaty charakter. Wykładnia przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego dokonywana przez sądy przez pryzmat zasad konstytucyjnych stanowi gwarancję należytej ochrony prawa własności. 9. Analizując granice ingerencji gminy w prawo własności w aspekcie formalnym, należy wyjść od tego, że właściciel może skorzystać z prawa zagospodarowania należącego do niego terenu tylko wówczas, gdy gmina wyda odpowiedni akt (plan miejscowy lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) i tylko zgodnie z warunkami określonymi w tym akcie. Jednocześnie każdy z tych aktów może ograniczyć możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich np. poprzez wprowadzenie przez plan miejscowy zakazu zabudowy albo wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie w tych procedurach nie polega na pozbawieniu właściciela przedmiotu jego własności, lecz wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, w szczególności poprzez odjęcie jakiegoś uprawnienia, czy możliwości prawnej. W tym sensie ustalenia tych aktów określają sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) przyjmuje w istocie dwie formy ingerencji w prawo własności: poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego oraz w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast studium nie wpływa bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności. 10. Najdalej idącą formę ingerencji gminy w prawo własności są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe mają szczególny charakter, ponieważ różnią się od „klasycznych” aktów prawa miejscowego – nie tylko ustanawiają normy generalne i abstrakcyjne, ale także zawierają w sobie pewne elementy konkretności. Przesądzenie przez ustawodawcę charakteru prawnego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy ocenić pozytywnie. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie aktów prawa miejscowego) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jej szczególny status prawny. Przydzieleniu gminie wykonywania zadania w zakresie gospodarowania przestrzenią musiało towarzyszyć przyznanie odpowiednio szerokich kompetencji w zakresie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, chociaż nie są aktami rangi ustawy, wpływają na możliwość korzystania z prawa własności, ponieważ określają przeznaczenie terenu i wyznaczają sposób jego zagospodarowania, co może się wiązać z ograniczeniami w zakresie wykonywania prawa własności. Wywołuje to wątpliwości w doktrynie, czy takie rozwiązanie, jest zgodne z wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji zasadą wyłączności ustawy. Wprawdzie nie można odmówić pewnej racji tym wątpliwościom, to jednak, w mojej ocenie, dopuszczalne jest doprecyzowanie ograniczeń niektórych uprawnień właściciela przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za dopuszczalnością ustalania przeznaczenia terenów i sposobów ich zagospodarowania w planach miejscowych przemawia nie tylko argument natury praktycznej, że organy gminy mają lepsze rozeznanie w warunkach lokalnych, lecz także zasady techniki prawodawczej, nakazujące zwięzłe i syntetyczne redagowanie przepisów ustawy oraz unikanie nadmiernej szczegółowości. Wskazuje to na konieczność umieszczenia regulacji dotyczącej sposobu zagospodarowania terenu i jego przeznaczenia nie w ustawie, lecz w akcie podustawowym, jako regulacji o znacznym stopniu szczegółowości. Ponadto przyznanie gminie upoważnienia do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które kształtują sposób wykonywania prawa własności, harmonizuje z konstytucyjną zasadą pomocniczości i zasadą uczestniczenia przez gminę w sprawowaniu władzy publicznej, która dotyczy realizowania zadań w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wszystko to oznacza, że unormowania dotyczące przeznaczenia terenu i sposóbu jego zagospodarowania powinny być zawarte w akcie normatywnym, odznaczającym się większym stopniem elastyczności niż ustawa, przy pomocy którego organy administracji publicznej mogą sprawniej reagować na zmiany okoliczności faktycznych i potrzeby lokalnej społeczności. Taką możliwość gwarantuje określenie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania w planach miejscowych będących aktami prawa miejscowego. Ponadto ustawodawca zagwarantował odpowiednią relację między treścią regulacji ustawowej a materią miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednio w ustawie określono precyzyjnie warunki ingerencji w prawo własności - organ właściwy do jej podejmowania (radę gminy), tryb, treść oraz szczegółowe zasady i przesłanki wprowadzenia ograniczenia. Tym samym plany miejscowe mogą, w granicach wyznaczonych przez Konstytucję oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i inne ustawy, dotykać materii ustawowych, w szczególności mogą określać przeznaczenie nieruchomości czy wprowadzać zakaz zabudowy. 11. Gmina ma swobodę w kwestii decydowania o sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli gmina uchwali plan miejscowy dla danego obszaru, wówczas wprowadza swój lokalny porządek planistyczny, w przeciwnym wypadku na tym obszarze obowiązuje ogólny „państwowy porządek planistyczny”, określony przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych. „Państwowy porządek planistyczny” jest konkretyzowany w drodze aktów indywidualnych: decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obie te decyzje stanowią formę ingerencji gminy w sferę praw i wolności jednostki, albowiem w przypadku braku planu miejscowego dopiero na ich podstawie aktualizuje się prawo do zagospodarowania terenu. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest działalnością odmienną niż stanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - gmina nie dysponuje tu taką swobodą jak przy stanowieniu planów miejscowych. Proces wydania tych decyzji sprowadza się do konkretyzacji normy prawnej zawartej w ustawie, co pozostaje pod pełną kontrolą sądów administracyjnych. Organ gminy w oparciu o szczegółowe kryteria przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach szczególnych określa zasady zagospodarowania konkretnej nieruchomości. W przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich przesłanek przewidzianych w przepisach, organ gminy zobowiązany jest do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (odpowiednio lokalizacji inwestycji celu publicznego). Z tych względów wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (stanowiącej zbiorcze określenie dla decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie wywołuje takich wątpliwości, jak stanowienie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie swoboda gminy jest znaczna. Można jedynie zastanawiać się, czy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie przyznano organom gminy nazbyt dużego zakresu swobody decyzyjnej, związanej z posłużeniem się przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieostrymi zwrotami. 12. Najsłabszym punktem rozwiązań przyjętych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ujęcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, a więc nie można go zakwalifikować jako dopuszczalnej formy prawnej ingerencji w prawo własności. Niemniej, nie można pominąć oddziaływania studium na to prawo. Studium jest sporządzane dla całego obszaru gminy obligatoryjnie. Uchwalając studium, gmina określa zasadnicze ustalenia w kwestii kształtowania polityki przestrzennej. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, to wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego (o ile dojdzie do jego uchwalenia) stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Studium nie wiąże natomiast właścicieli w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne jest wykazanie, iż studium bezpośrednio narusza interes prawny właścicieli gruntu, ponieważ nie wywołuje ono skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje wprost sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże dopiero przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Ustawodawca jest jednak niekonsekwentny w kwestii znaczenia prawnego studium. Np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami przewidziano, że w przypadku braku planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości ustala przeznaczenie nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy uznać, że przyjęcie takich rozwiązań nie jest zgodne z Konstytucją. 13. Analizując formalno-proceduralne granice ingerencji gminy należy zwrócić uwagę, że ustawodawca zapewnił możliwość partycypacji właścicieli nieruchomości w procedurze tworzenia lub zmiany planu miejscowego i studium (wnioski, dyskusja publiczna, uwagi). Zapewnienie udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia gminnych aktów planistycznych (obie procedury są bardzo zbliżone) należy ocenić pozytywnie. Ponadto ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje efektywne instrumenty umożliwiające właścicielowi nieruchomości, która ma być dotknięta ingerencją, ochronę jego interesów prawnych. Właściciele mogą kwestionować prawidłowość planu miejscowego, studium i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed sądem administracyjnym. Właściciele nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą także dochodzić odszkodowań za ograniczenie możliwości korzystania z ich nieruchomości lub żądać wykupienia nieruchomości (lub zamiany), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. To rozwiązanie prawne oceniam szczególnie pozytywnie, ponieważ stanowi ono wyjście poza minimalny konstytucyjny standard ochrony własności. W świetle Konstytucji odszkodowanie jest obligatoryjne tylko w przypadku wywłaszczenia. Natomiast ograniczenia własności ustanawiane w interesie ogólnym na podstawie ustawy, co do zasady nie wymagają kompensacji w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tym ograniczeniem. Wprowadzenie podstawy prawnej do ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenia prawa własności stanowi wzmocnienie ochrony prawnej właścicieli. Rozważania nad formalno-proceduralnymi wyznacznikami granic ingerencji gminy w prawo własności prowadzi do postawienia tezy, że istniejące procedury planistyczne co do zasady spełniają wymagania konstytucyjne i stanowią jedną z gwarancji ochrony prawa własności w procesie prowadzenia przez gminę polityki przestrzennej. 14. Przechodząc do granic ingerencji gminy w prawo własności w aspekcie materialnym w pierwszej kolejności przeanalizowałam w rozprawie konstytucyjne ramy ingerencji: zasadę ochrony własności, zasadę równości, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasadę proporcjonalności oraz powołane w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela (bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób). Jeżeli ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, to ograniczenie takie nie może być uznane za legalne. Doprecyzowanie podstawowych konstytucyjnych wyznaczników granic ingerencji gminy w prawo własności w ujęciu materialnym nastąpiło w ustawach, w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta szczegółowo określa wartości i merytoryczne wymogi, które wiążą gminę, jeżeli dokonuje ograniczenia prawa własności w związku z realizacją zadań z zakresu gospodarowania przestrzenią. Do ustawowych kryteriów materialnych ingerencji gminy w prawo własności należy zaliczyć przede wszystkim: zasadę swobody zagospodarowania terenu, zasadę ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów, zasadę ładu przestrzennego, zasadę zrównoważonego rozwoju, zasadę dobrego sąsiedztwa, zasadę uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym cenionych wartości określonych ustawowo jak: walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzebę ochrony interesu publicznego. Katalog ustanowionych przesłanek wymagających uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyrazem określonego wyboru ustawodawcy, który decydując się na wprowadzenie ograniczeń w prawie własności nieruchomości, posłużył się kryteriami, które stanowią doprecyzowanie wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 15. Za szczególnie dyskusyjne jako przesłanki ograniczenia prawa własności nieruchomości należy uznać przesłankę ładu przestrzennego oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. Pojęcie ładu przestrzennego, mimo zdefiniowania w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pojęciem niedookreślonym, odwołującym się także do wyczucia estetycznego. Z tych względów posługiwanie się tą przesłanką powinno odznaczać się znaczną powściągliwością. Jednocześnie, mimo tych wątpliwości, oraz tego, że nie została wymieniona wprost w art. 31 ust. 3 Konstytucji jako przesłanka ograniczenia prawa własności, należy uznać, że ograniczenie własności z uwagi na ochronę ładu przestrzennego jest dopuszczalne, ponieważ jego celem jest ochrona porządku publicznego oraz praw i wolności innych osób. Zasada dobrego sąsiedztwa prowadzi do ograniczenia prawa własności, ponieważ uzależnia ustalenie warunków zabudowy od istnienia w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zmiana w zagospodarowaniu terenu musi być dopasowana do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wątpliwości co do konstytucyjności takiego rozwiązania budzić może pewien zakres luzów decyzyjnych, jakim dysponują organy gminy, wydając decyzję o warunkach zabudowy. W ustawie posłużono się zwrotami nieostrymi (działka sąsiednia, dostęp do drogi publicznej, działka zabudowana), co pozwala gminie na pewien zakres swobody. Jednakże w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca na taką swobodę decyzyjną, jak w przypadku planów miejscowych. Samodzielność gminy przy ustalaniu warunków zabudowy to samodzielność przy stosowaniu i wykładni przepisów z zakresu gospodarowania przestrzenią, która poddana jest kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tej decyzji. Znaczenie pojęć składających się na zasadę dobrego sąsiedztwa zostało ugruntowane w wieloletnim orzecznictwie sądów administracyjnych. Ustalony przez te sądy sposób wykładni, dokonany przez pryzmat norm konstytucyjnych, zapewnia ochronę uprawnieniom właściciela i nie pozostawia organom gminy, ustalającym warunki zabudowy, nadmiernej swobody, a także nie dopuszcza do rozszerzenia ograniczeń ustawowych w toku stosowania przepisów ustawy. 16. Dopuszczenie przez ustawodawcę wprowadzenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy nie stanowi nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności ani nie narusza istoty prawa własności. Wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia dopuszczalne jest ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Ocena, czy nie naruszono zasady proporcjonalności w związku z wprowadzeniem zakazu zabudowy konkretnej nieruchomości, spoczywa przede wszystkim na sądach administracyjnych. 17. Za właściwe należy także uznać przyjęcie rozwiązania, że ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym nie może stanowić bezpośredniej podstawy wywłaszczenia. Niezbędne do tego jest wydanie odrębnej decyzji o wywłaszczeniu. Takie rozwiązanie prawne pozwala na szerszą ochronę właścicieli nieruchomości, ponieważ indywidualizuje taką ingerencję w prawo własności. 18. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego należy ogólnie ocenić pozytywnie. Prawodawca stworzył stosowne ramy prawne ingerencji gminy w prawo własności, które, z jednej strony pozwalają na konieczną samodzielność gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią i umożliwiają skuteczne zaspokajanie potrzeb mieszkańców tych jednostek, a z drugiej strony zapewniają przestrzeganie podstawowych wartości i zasad konstytucyjnych, w tym prawa własności. Niektóre rozwiązania wywołują jednak wątpliwości, w szczególności te dotyczące oddziaływania studium na sferę uprawnień właścicielskich. Uwzględniając podstawowe zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, nie przyznano interesowi publicznemu prymatu nad interesem jednostki w kwestiach związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Takiego prymatu nie przyznano także prawu własności. Rozwiązania przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dążą do uwzględnienia możliwie szerokiego spektrum interesów publicznego i indywidualnego, a także starają się zapewnić możliwość rozstrzygania sytuacji konfliktowych zgodnie z obowiązującym prawem. Właścicielom nieruchomości zapewniono dość skuteczne środki ochrony przed nadmiernym ograniczeniem prawa własności. Szeroki zakres orzecznictwa sądów administracyjnych, które niejednokrotnie odwołuje się do zasad konstytucyjnych, stanowi w praktyce zasadniczy element zapewnienia harmonizacji interesów i wartości wymaganej przez przepisy konstytucyjne. W tym wymiarze rozprawa pomyślana jest jako ilustracja roli i zadań władzy sądowniczej w ochronie praw jednostki.

Prezentowana praca doktorska poświęcona jest zagadnieniu wpływu planu miejscowego na użytkowanie nieruchomości rolnych, znajdujących się w użytkowaniu wieczystym, położonych na terenach zurbanizowanych. Postawione w przedmiotowej pracy hipotezy badawcze miały na celu wskazanie kierunku koniecznych zmian regulacji prawnych w tym zakresie. Jak wiadomo nieruchomości rolne podlegają szeregowi ochronnych i restrykcyjnych regulacji prawnych o charakterze administracyjnoprawnym. Regulacje te mają chronić areał nieruchomości rolnych m. in. przed ich wykorzystywaniem na cele inne niż rolne. Jednocześnie w ostatnich latach obserwujemy gwałtowny rozwój terenów wokół miast nazywany „eskurbanizacją” (urban sprawl). Powoduje to konieczność adaptacji znajdujących się na takich obszarach nieruchomości rolnych na inne cele np. mieszkaniowe czy inwestycyjne. Nie jest celowe pozostawienie nieruchomości rolnych objętych produkcją rolną w samych miastach czy wokół ich granic. Wiąże się to zarówno z większymi potrzebami ich zagospodarowania na inne cele niż rolne, jak również i z faktyczną niemożnością ich wykorzystania na cele rolne z uwagi na emisje czy też z uwagi na utrudnioną lub wręcz niemożliwą produkcję rolną z użyciem np. ciężkiego sprzętu czy powszechnie stosowanych chemicznych środków ochrony czy nawożenia roślin. Powyższy proces zmiany wykorzystywania nieruchomości rolnych na takich obszarach na cele inne niż rolne jest nieuchronny i będzie stale postępował. Z uwagi na zetknięcie się z opisanymi powyżej zjawiskami w praktyce zawodowej (z pozycji interesów inwestora), uznałem za celowe dokonanie ich analizy z prawnego punktu widzenia, co zapoczątkowało prace nad przedmiotową rozprawą doktorską. Wiele z przepisów prawa w zakresie użytkowania wieczystego, planowania przestrzennego czy nieruchomości rolnych objętych tematyką pracy zostało uchwalonych w odmiennych realiach gospodarczych i politycznych, co z uwagi na ich anachroniczność czy nieadekwatność niejednokrotnie powoduje trudności ich adaptacji dla celów gospodarki wolnorynkowej. Prawo użytkowania wieczystego jako tytuł władania nieruchomościami rolnymi staje się jak wskazuje praktyka stopniowo zanikającym sposobem korzystania z nieruchomości rolnych. Zmiany gospodarcze zmierzają do zmiany profilu gospodarczego naszego kraju, w którym produkcja rolna będzie zapewne odgrywać mniejszą rolę niż w ubiegłych dziesięcioleciach. Wzrasta za to znaczenie sektora usług skupionego zazwyczaj wokół dużych aglomeracji miejskich. Aglomeracje te rozrastają się w bardzo szybkim tempie wchłaniając obszary terytorialno-administracyjne okolicznych miejscowości, których tereny w większości składały się z gruntów rolnych, co spowoduje przeznaczanie tych nieruchomości na cele inne niż rolne. Jest to zjawisko postępujące i nieodwracalne, co potwierdzają inwestycje gospodarcze i mieszkaniowe na obrzeżach miast i nie powinno być marginalizowane czy ignorowane przez organy publiczne. Na tym tle zawarte w pracy tezy badawcze wskazują na rozwiązania, które wymagają sprawnego działania ustawodawcy w zakresie regulacji prawnych dotyczących ochrony gruntów rolnych, zagospodarowania przestrzennego, ujednolicenia używanych w nich pojęć czy usuwania kolizji przepisów prawa cywilnego i administracyjnego w nowych realiach gospodarczych. Jednym z istotnych problemów analizowanych w pracy doktorskiej są niejasne i niejednolite pojęcia prawne funkcjonujące w relacjach pomiędzy administracyjną a cywilną metodą regulacji prawnej w ramach instytucji prawa rolnego, planowania przestrzennego i użytkowania wieczystego. Głównym tego skutkiem jest różna interpretacja lub niespójność takich pojęć w sferach prawa cywilnego i administracyjnego. Dotyczy to np. pojęcia nieruchomości rolnej zawartego w art. 46¹ kodeksu cywilnego i ograniczającego je pojęcia nieruchomości rolnej zawartego w art. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, czy też pojęcia normatywnego rolnego charakteru nieruchomości w zależności od sposobu jej wykorzystania czy kryterium przeznaczenia. Podobne wątpliwości dotyczą pojęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rolne, o którym mowa w art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też w art. 17 b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi. Od interpretacji powyższych pojęć uzależnione jest funkcjonowanie innych instytucji prawa jak np. prawa pierwokupu lub wysokość obciążeń związanych z prawem użytkowania wieczystego np. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Prawo pierwokupu przysługujące Państwu lub jednostkom je reprezentującym jako forma ochrony nieruchomości rolnych i narzędzie kontroli obrotu tymi nieruchomościami uzależnione jest wszak od stwierdzenia, czy nieruchomość objęta prawem pierwokupu posiada przymioty nieruchomości rolnej. Brak jednolitego systemu pojęć skutkuje np. dokonywaniem przez organy administracji rozszerzających interpretacji w zakresie pojęcia wykorzystywania nieruchomości rolnej na cele rolne, a w konsekwencji nałożenia na użytkownika wieczystego obciążeń o charakterze fiskalnym tj. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w niekorzystnej dla niego wysokości. Powodem powstawania niejednolitości pojęć prawnych jest najczęściej niewłaściwa legislacja. Czasem jest to działanie ustawodawcy mające pozostawić swobodę decyzji w tym zakresie organowi stosującemu prawo. Nowego, szerszego znaczenia nabrało także pojęcie inflacji prawa zwanej też inflacją legislacyjną lub nadregulacją. Inflacja prawa może się wyrażać na różne sposoby np. poprzez tworzenie nadmiernej ilości regulacji prawnych, niewspółmiernej w stosunku do potrzeb, nadmiernej szczegółowości przepisów, tworzenie przepisów nie skorelowanych lub nawet sprzecznych z innymi obowiązującymi już przepisami. Powoduje to tworzenie prawa o niskiej wartości merytorycznej. Inflacja prawa prowadzi do wielu niekorzystnych konsekwencji w postaci niespójnych przepisów, luk prawnych, uznaniowości uprawnionych organów w interpretowaniu przepisów, a także formalizmu i coraz częstszych nowelizacji przepisów. Konsekwencją tego jest rozbieżne orzecznictwo sądów i wzajemnie sprzeczne interpretacje tych samych przepisów. Potwierdza to pochodząca już z I wieku n.e. znana sentencja Tacyta opisująca zjawisko inflacji prawa: „im większy nieład w państwie, tym liczniejsze ustawy”. Konflikty przepisów wynikają zwłaszcza w płaszczyźnie wspólnej przepisów prawa cywilnego i administracyjnego. Prawo cywilne jak wiadomo ma zapewnić równowagę stron i chronić prawo własności i prawo użytkowania wieczystego, zaś prawo publiczne jest instrumentem nakładającym na obywateli obowiązki i ograniczenia z wykorzystaniem aparatu przymusu. Prawo administracyjne ogranicza niewątpliwie prawa obywateli wynikające z prawa cywilnego. Ważne jest jednak, by nie ograniczało ich ponad niezbędną miarę i nie wkraczało w ich materię w sposób zaburzający funkcjonowanie systemu prawa. Idealnym rozwiązaniem byłoby zachowanie równowagi pomiędzy tymi gałęziami prawa, ale w praktyce równowaga ta została zachwiana na niekorzyść użytkowników wieczystych, zwłaszcza poprzez stosownie przepisów lex specialis. Najczęstszym rodzajem konfliktu występującego w przepisach prawa publicznego jest konflikt pomiędzy prawami i interesem obywatela jako jednostki a interesem publicznym. Państwo, zwłaszcza w celach fiskalnych, dąży do zapewnienia sobie jak największej sfery wpływów za pomocą administracyjnej metody regulacji godząc się na inflację prawa. Wobec niejasności przepisów prawa lub występowania pomiędzy nimi kolizji podmioty reprezentujące Skarb Państwa (w przypadku gospodarowania nieruchomościami rolnymi jest to Agencja Nieruchomości Rolnych jako powiernik Skarbu Państwa) usiłują w ramach kryterium legalności objąć ochroną dobro publiczne kosztem niekiedy naruszenia praw podmiotowych jednostki, na co mogła wskazywać chociażby kwestia odmowy rozliczenia w ramach opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nakładów poniesionych na infrastrukturę czy uznaniowe określanie momentu stanowiącego podstawę do zmiany wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Reprezentuję pogląd, że wpływ Państwa w dobie gospodarki wolnorynkowej na gospodarowanie nieruchomościami, w tym rolnymi, na planowanie przestrzenne czy użytkowanie wieczyste powinien być redukowany, a nie zwiększany. Tym bardziej zwiększanie tego wpływu nie powinno następować przez regulacje administracyjnoprawne ingerujące w regulacje cywilnoprawne. Powołane w pracy przykłady działania Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie gospodarowania nieruchomościami rolnymi mogą wskazywać, że niektórym instytucjom nadano szereg daleko idących uprawnień lub organy te same rozszerzały swoje kompetencje lub uprawnienia o obszary, które nie zostały uregulowane dostatecznie przez ustawodawcę. W efekcie może to powodować możliwość działań organów w oderwaniu od innych regulacji systemowych. Kwestia zreformowania Agencji była przedmiotem wielu publikacji, w których wskazywano m. in. brak wystarczającego nadzoru przez Skarb Państwa lub przez inne organy administracji, funkcjonowanie w oderwaniu od celów powierzonych do wykonania przez Skarb Państwa i to na zasadach na jakich działają podmioty prowadzące działalność komercyjną, czy też uzależnienie od doraźnych celów politycznych. Takie działania organów mogą prowadzić nawet do naruszania praw obywateli – w tym konstytucyjnych zasad: zasady równości - poprzez różnicowanie podmiotów, ich nierówne traktowanie, czy też zasady proporcjonalności - poprzez niezachowanie proporcji pomiędzy naruszaniem uprawnień jednostki, a rangą interesu publicznego podlegającego ochronie, czy też poprzez dysproporcję pomiędzy celami regulacji, a wynikającymi z niej obciążeniami podmiotów lub ich nadmierną uciążliwością dla podmiotów. Wymóg stosowania proporcjonalności oznacza wyważenie interesów każdej ze stron, gdy nie jest możliwe zrealizowanie w pełni obydwu interesów stron naraz. W państwie prawa nie ma wszak miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Organ administracji publicznej zawsze ma obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i uzasadnić, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli, co powinno podlegać wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. Problematyka ta była podnoszona w dysertacji w odniesieniu do niektórych instytucji i w pewnych aspektach związanych z tematem pracy, np. w przedmiocie różnicowania sytuacji prawnej użytkowników wieczystych w zależności od tego czy nieruchomość znajduje się w Zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych czy w innych zasobach Skarbu Państwa. Z uwagi na obszerność zagadnienia możliwości naruszania zasad konstytucyjnych w drodze działań organów administracji publicznej i jego skomplikowaną materię, w pracy zasygnalizowano powyższe problemy, gdyż mogłyby one stanowić podstawę nawet odrębnej pracy naukowej. Potwierdzeniem niewłaściwej legislacji są moim zdaniem również efekty sądowej kontroli aktów administracyjnych, w wyniku której jeśli sąd stwierdza ewidentny błąd legislacyjny raczej nie przejdzie nad nim do porządku dziennego, lecz w ramach wymiaru sprawiedliwości i ochrony praw jednostki nie uwzględni takiego prawa lub w ramach precedensu stworzy normę postępowania na użytek konkretnej sprawy. Jestem w pełni zgodny z poglądem, że takie orzecznictwo sądów nie stanowi ukształtowanej metody rozwiązywania problemów niewłaściwej legislacji. Moim zdaniem działanie sądów w takich przypadkach jest jedynie wyjątkiem od reguły stanowienia prawa przez ustawodawcę używanym w celu obrony systemu prawnego, jego spójności i praw obywateli z oczywistym uwzględnieniem zasady subsydiarności. Takie orzecznictwo sądów potwierdza jednakże fakt funkcjonowania niewłaściwej legislacji. Również niektóre regulacje prawne w zakresie planowania przestrzennego budzą szereg wątpliwości natury prawnej. Dotyczy to postępującego ograniczania prawa własności i użytkowania wieczystego poprzez odmawianie przymiotu strony w niektórych stadiach uchwalania planu miejscowego, czy też w postępowaniu mającym na celu zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnych. Widoczna jest niewydolność ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która z aktu mającego za zadanie kompleksowego uregulowania gospodarowania nieruchomościami staje się coraz bardziej marginalizowanym aktem prawnym o zbyt małej roli. Jego funkcję przejmują akty prawne o charakterze lex specialis zyskujące zdaniem organów publicznych nadrzędny charakter wobec innych aktów. Innym ważnym aspektem jest brak uchwalonych miejscowych planów na wielu obszarach gmin w Polsce. W przypadku nieruchomości rolnych położonych wokół aglomeracji aby wykorzystać je na cele inne niż rolne należy zmienić odpowiednio miejscowy plan zagospodarowania, ponieważ to plan miejscowy uchwalany w ramach władztwa planistycznego przez organy gminy określa na jakich zasadach można zagospodarować nieruchomości nim objęte. Brak uchwalonych planów jest często działaniem celowym, bowiem uchwalenie planu pozwala właścicielom/użytkownikom wieczystym nieruchomości zagospodarować ją zgodnie z postanowieniami planu bez dodatkowych ustaleń z gminą. Brak takiego planu w gminie powoduje, że podmiot musi każdorazowo uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a organy administracji publicznej mogą w każdym wypadku wpływać na wykorzystanie nieruchomości przez właściciela. Mogą one zgodzić się na określone zagospodarowanie nieruchomości lub odmówić swojej zgody. Można więc uznać, że pomimo istniejącego władztwa planistycznego – nie wykonywanie go poprzez brak uchwalania miejscowych planów jest działaniem gmin, które ma na celu zapewnienie organom gminnym dodatkowej ingerencji w przypadku zagospodarowania każdej nieruchomości na obszarze gminy. Gmina ma wszak prawo do nie uchwalania miejscowego planu i nie musi działać w interesie grupy zainteresowanych uchwaleniem planu podmiotów, jednakże jestem zdania, że organy gminy wykonujące zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność uchwalając plan miejscowy przyczyniłyby się zarówno do jednoznacznego określenia sposobu zagospodarowania nieruchomości na swoim terenie jak i do ułatwienia i skrócenia procesu ich zagospodarowania. Często zaś to podmioty fizyczne lub prawne są jedynym inicjatorem działań zmierzających do uchwalenia planu wobec bezczynności gminy. Można też polemizować z poglądem czy nie podejmowanie przez gminę działań w zakresie swoich kompetencji tj. w zakresie uchwalania planów miejscowych jest właściwym i czy o takie wykonywanie władztwa planistycznego chodziło ustawodawcy. Dla dobra procesów inwestycyjnych miejscowe plany powinny objąć jak największe obszary kraju. Wskazują one bowiem możliwe sposoby zagospodarowania nieruchomości, w tym również nieruchomości rolnych. Konieczne jest też samo przyspieszenie procesu uchwalania miejscowego planu. Również nadanie miejscowemu planowi większej stabilności stworzyłoby dla inwestorów swego rodzaju pewnik, ograniczając jednocześnie sferę uznaniowej interpretacji planu przez organy administracji samorządowej. Powyższe propozycje rozwiązań stanowią dla ustawodawcy szereg możliwości wykazania faktycznej woli wspierania inwestycji, a tym samym wywarcia pozytywnego wpływu na rozwój gospodarczy kraju. W odniesieniu do toczącej się dyskusji na temat przyszłości prawa użytkowania wieczystego prezentuję pogląd, że zastąpienie go nowym projektowanym prawem zabudowy nie jest właściwym rozwiązaniem. Korzystniejszym rozwiązaniem jest utrzymanie prawa użytkowania wieczystego jako sprawdzonej i utrwalonej już instytucji prawnej z jednoczesną modyfikacją jej treści. Należałoby także uporządkować regulacje prawne dotyczące użytkowania wieczystego, ponieważ istnieje swoisty dualizm regulacji prawnej - cywilnej i administracyjnej w odniesieniu do tej instytucji. W zakresie prawa użytkowania wieczystego można stwierdzić co do zasady, że treść, zakres i zasady wykonywania prawa użytkowania wieczystego określa Kodeks cywilny, natomiast sposób powstania tego prawa i jego wykonywanie określa ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz inne akty prawa publicznego. O ile ograniczanie instrumentów cywilnoprawnych i cywilnoprawnej metody kształtowania stosunków oraz preferowanie metody administracyjnoprawnej były zrozumiałe w dobie gospodarki socjalistycznej, to w warunkach współczesnych gospodarko socjalno-rynkowej trudno jest uzasadniać potrzebę utrzymywania takiego dualizmu. Moim zdaniem konieczne jest wprowadzenie zmian m. in. zarówno w Kodeksie cywilnym jak i w regulacjach administracyjnych dotyczących m. in. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, procedury i zasad jej ustalania (w odniesieniu do wartości prawa własności, a nie prawa użytkowania wieczystego, możliwości odliczenia przez użytkownika wieczystego ponoszonych nakładów), czy sposobu zmiany jej wysokości (zwłaszcza w kontekście okresu przejściowego obejmującego zmianę sposobu korzystania z nieruchomości rolnej). Zapobiegłoby to różnicowaniu sytuacji prawnej użytkowników wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa czy np. rozszerzającemu interpretowaniu przez ANR według własnego uznania momentu zmiany wysokości opłaty. Obecne regulacje w tym zakresie ograniczają stosunki cywilne za pomocą prawa administracyjnego i mogą prowadzić także do obchodzenia przepisów prawa cywilnego. Zasadne jest unikanie regulowania instytucji prawa cywilnego za pomocą przepisów administracyjnych jak np. w odniesieniu do ustalania wysokości i obowiązywania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, możliwości jej wypowiedzenia przez użytkownika wieczystego, czy procedury przed samorządowym kolegium odwoławczym. Obecne regulacje prawne wbrew istocie stosunków cywilnoprawnych czynią jedną ze stron stroną uprzywilejowaną, a relacje pomiędzy nimi nierównymi. Są one niewątpliwie korzystne dla Państwa lecz nawet jeśli przynosi to po części efekty spodziewane przez ustawodawcę, to jednak przyczynia się do psucia prawa. Uznane zasady i konstrukcje prawne tracą wtedy swoje ustalone znaczenie, przyjęte od dawna w orzecznictwie i tworzonej od lat doktrynie. Kolejnym aspektem, na który należałoby zwrócić uwagę jest zapewnienie właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości rolnych należnego im wpływu na kształtowanie treści planu miejscowego. Obecnie podczas uchwalania planu miejscowego w drodze stanowienia prawa miejscowego mamy do czynienia z ograniczaniem ustawowego prawa własności – prawa o najszerszym zakresie oddziaływania, skutecznego erga omnes, które może być ograniczone w szczególnych przypadkach m. in. wyłącznie w drodze ustawowej czy też z ograniczaniem prawa do sądowego dochodzenia swoich praw. Przypadki te dotyczą np. wstępnego etapu uchwalania miejscowego planu czyli studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że jego rozstrzygnięcia nie mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych, nawet jeśli ograniczają prawo własności. Ponieważ zapisy uchwalonego studium nie stanowią aktu prawa miejscowego, nie wprowadzają żadnych obowiązków i nie przyznają praw właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, to w praktyce bardzo trudno jest wykazać, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Nie jest też usprawiedliwieniem, że właściciel czy użytkownik wieczysty może dochodzić swoich praw na dalszym etapie uchwalania miejscowego planu. Niepokojące jest natomiast, że w znamiennym przypadku, gdy orzecznictwo sądów zmierza ku przyznaniu właścicielom/użytkownikom wieczystym np. prawa strony w postępowaniu mającym na celu zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej, ustawodawca w reakcji na takie orzecznictwo zmienia przepisy odmawiając właścicielom/użytkownikom wieczystym przymiotu strony w postępowaniu. Wskazuje na to choćby przykład ostatniej nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z marca 2013 r. Kierunek zmian w przepisach jest więc odwrotny od oczekiwanego. Jestem zwolennikiem ochrony nieruchomości rolnych i ograniczania ich wykorzystania na cele nierolne, jednakże skłaniam się ku możliwości ich wykorzystaniu na cele nierolne w miejscach gdzie działalność rolnicza nie będzie z pewnością prowadzona z uwagi na ich położenie bądź inne uwarunkowania. W takim przypadku utrzymywanie ich rolnego charakteru znacząco ogranicza lub uniemożliwia wręcz ich wykorzystanie, co jest pozbawione sensu gospodarczego. W szczególności nieruchomości rolne będące w użytkowaniu wieczystym, z uwagi na swoje położenie w granicach i sąsiedztwie miast będą i powinny być użytkowane zgodnie ze swoim społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i faktycznym wykorzystaniem, a możliwość ich użytkowania nie powinna być determinowana treścią wpisu w ewidencji gruntów czy nadmierną ingerencją w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto moim zdaniem ochrona gruntów rolnych nie może być regulacją stojąca ponad innymi regulacjami czy zasadami prawnymi i nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy (np. w zakresie mieszkalnictwa) czy też ograniczeniem prawa własności i użytkowania wieczystego. Możliwość takiego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które również podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę. Niejednokrotnie prawa te znajdują odzwierciedlenie w zasadach konstytucyjnych czego nie można powiedzieć o regulacjach związanych z ochroną nieruchomości rolnych. Trudno jest w takiej sytuacji przeciwstawiać jedne prawa drugim bądź je różnicować. Zdaniem Autora dokonane nowelizacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazują, że ustawodawca dostrzega jednak problemy towarzyszące użytkowaniu nieruchomości rolnych w ramach użytkowania wieczystego na obszarach zurbanizowanych i ich możliwości wykorzystania na cele inne niż rolne. Są to jednak rozwiązania częściowe, niejednokrotnie opóźnione i stanowią raczej odpowiedź na sygnalizowane problemy. Rolą ustawodawcy byłoby tworzenie aktualnych i adekwatnych regulacji prawnych, które usuwałyby istniejące problemy nie stwarzając jednocześnie pola do nadużyć. Celem przedstawianej rozprawy doktorskiej jest analiza zdiagnozowanych wadliwych przepisów prawnych oraz propozycje ich usprawnienia w ramach wniosków de lege ferenda. Problematyka ta jest złożona i wielopostaciowa z natury prawnej, fiskalnej, jak i politycznej, o stale zmieniającym się, dynamicznym charakterze. Wprowadzane zmiany przepisów w tym zakresie są nieodzowną koniecznością. Jednakże ich dotychczasowy wymiar zdaje się nie nadążać za potrzebami nowoczesnej gospodarki rynkowej. Na podstawie opisanych w pracy zagadnień problemowych widoczne są krytyczne podejścia do efektów, jakie wywołują częściowe oderwane od systemu prawnego i niejednolite regulacje prawne w powyższym zakresie, a raczej widoczny brak niezbędnych regulacji w obliczu zmian gospodarczych. Dotychczasowe regulacje zdezaktualizowały się, a podejmowane próby ich adaptacji, bądź częściowe zmiany dla bieżących, doraźnych potrzeb polityczno-gospodarczych nie odpowiadają oczekiwaniom społecznym oraz gospodarczym. Jest to dobrze widoczne na przykładzie gospodarowania nieruchomościami rolnymi położonymi w pobliżu dużych aglomeracji. Przedstawione tezy wskazują, że problematyka ta jest przedmiotem debaty i sporów w doktrynie, co sygnalizuje potrzebę dokonania zmian. W znaczącej mierze są to opinie krytyczne. Krytycy tych zagadnień podkreślają, że coraz większa liczba regulacji prawnych, wadliwy proces legislacyjny doprowadzający do uchwalania aktów prawnych w oderwaniu od systemu prawnego powoduje chaos prawny i luki prawne, co w konsekwencji prowadzi do utraty zaufania obywatela do organów państwowych i nieefektywnej gospodarki takimi nieruchomościami. Co więcej, często obywatele odbierają działania organów publicznych w celu zwiększenia i poprawy regulacji prawnych jako działania pozorne lub są zdania, że Państwo jako wszechwładny regulator zamiast dbać o interesy obywateli i przedsiębiorców skupia się na utrzymaniu swoich wpływów. Niezbędne zmiany powinny być dobrze przemyślane i mieć charakter systemowy, co oznacza, że powinny się tym zająć środowiska i autorytety prawnicze a nie polityczne. Jako paradygmat zagospodarowania nieruchomości rolnych graniczących z aglomeracjami miejskimi należałoby zatem zaakceptować potrzebę i konieczność zmiany części regulacji prawnych w omawianym w niniejszej pracy zakresie, dostosowania ich do nowych realiów gospodarczych, wyegzekwowanie zaniechanych działań ze strony organów publicznych i stopniowe odchodzenie od roli państwa jako władczego regulatora na korzyść gospodarki wolnorynkowej. Niewątpliwie zachodzi w tym przypadku potrzeba wyznaczenia kompromisu i wyważenie przeciwstawnych interesów, czego egzemplifikacją był konflikt ochrony nieruchomości rolnych z opisanymi zasadami konstytucyjnymi. Ochrona nieruchomości rolnych ze strony Państwa nie podlega dyskusji, jednakże powinna ona uwzględniać w szerszym aspekcie realia i szybkość zmian gospodarczych.

Bezpieczeństwo surowcowe stanowi obecnie jedno z największych wyzwań dla właściwie każdej współczesnej państwowości. Jego istota nie była jednak przez wiele lat dostrzegana i doceniana, a kategoria ta została zepchnięta na drugi plan przez potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa energetycznego, stanowiącego wyłącznie wycinek bezpieczeństwa surowcowego. Pomimo licznych działań organów Unii Europejskiej, nie wszystkie państwa posiadają obecnie spójną i kompleksową politykę surowcową, pozwalającą na skuteczne i skoordynowane działania oraz przedsięwzięcia w tym obszarze. Również Rzeczpospolita Polska, pomimo ciągnących się od kilku lat prac projektowych, nie posiada takiego dokumentu i planu postępowania. Zapewnianie bezpieczeństwa surowcowego państwa jest swoistym łańcuchem – ciągiem czynności i działań, gdzie najsłabsze ogniwo przekłada się na całość procesu. W pracy wykazano, że pomimo braku tego strategicznego dokumentu, można wskazać cały szereg prawnoadministracyjnych instrumentów w obecnym systemie prawnym, które prawidłowo wykorzystane i przede wszystkim skoordynowane, przy niewielkich zmianach ustawowych, mogą zapewnić bezpieczeństwo surowcowe krajowej gospodarce i wszystkim obywatelom. W pracy omówiono podstawowe funkcje państwa i rolę prawa administracyjnego w procesie zapewniania bezpieczeństwa, a także poddano analizie instrumenty z obszaru planowania strategicznego (polityki administracyjne i polityki publiczne), planowania i zagospodarowania przestrzennego (studia i plany zagospodarowania przestrzennego), prawa geologicznego i górniczego (własność górnicza, koncesjonowanie, użytkowanie górnicze), oraz obowiązki tworzenia i utrzymywania odpowiednich zapasów wraz z powiązanymi procedurami. Ponadto, zaproponowano definicję bezpieczeństwa surowcowego jako wspomnianego wieloaspektowego i długofalowego procesu. Po uchwaleniu i wprowadzeniu spójnej polityki surowcowej, przy odpowiednim nadzorze, kontroli oraz sprawnej koordynacji działań, z wykorzystaniem krajowych zasobów naturalnych, dotychczasowe instrumenty prawnoadministracyjne powinny funkcjonować na bardzo wysokim poziomie i wspierać proces zapewniania krajowego oraz unijnego bezpieczeństwa surowcowego.
Raw materials security is currently one of the biggest challenges for every modern statehood. Its essence, however, has not been noticed and appreciated for many years. This category has been pushed aside by the need to guarantee energy security of the state, which is only a slice of raw materials security. Despite the numerous activities of the European Union authorities, not all member states have adopted a comprehensive natural resources policy that allows for effective and coordinated actions and projects in this area. The Republic of Poland, despite the design works that have been going on several years, does not have such a document and plan of conduct. Ensuring the state's security in the area of raw materials is a kind of chain - a series of activities where the weakest link affects the whole process. The study showed that despite the lack of this strategic document, it is possible to indicate a whole range of administrative law instruments in the current Polish legal system, which, when properly used and coordinated (whit some statutory changes), can ensure the raw materials security of the national economy and all citizens. The thesis discusses the basic functions of the state and the role of administrative law in the process of ensuring security. It analyses instruments in the field of strategic planning (administrative and public policies), spatial planning and development (studies and spatial development plans), geological and mining law (ownership, licencing, mining usufruct) and legal obligations to create and maintain appropriate stocks of raw materials along with related procedures. In addition, a definition of "raw materials security" term was proposed as the aforementioned multi-faceted and long-term process. After the adoption and implementation of a coherent raw materials policy, whit appropriate administrative supervision, control and efficient coordination, using national natural resources, the existing legal and administrative instruments should operate at a high level and support the process of ensuring national and EU raw materials security.